“营改增”作为深化财税体制改革、推进经济结构调整和产业转型的“重头戏”已经发力。继今年《政府工作报告》提出营改增试点“扩围”的三项原则后，3月18日召开的国务院常务会议部署试点工作开展。在近日召开的中国发展高层论坛2016年年会上，财政部部长楼继伟表示，目前税收信息、基础信息、档案迁移工作都已开始，确保营改增在5月1日全面实施。
“营改增”自2012年在上海试点迄今已有四年，目前交通运输、邮政、电信和部分现代服务业的“营改增”已在全国推开。据统计，截至2015年6月底，全国纳入“营改增”试点的纳税人共计509万户，累计减税4848亿元，产业链减税效果持续体现。然而，因利益调整复杂、合规性充满挑战，金融、房地产、建筑和生活服务四大行业“营改增”试点迟迟未落地。这四大行业是营业税的主体，年营业税规模约1.9万亿元，占原营业税总收入的比重约80%，涉及纳税人近1000万户，是前期“营改增”试点纳税人总户数的近1.7倍，同时也是“营改增”最主要的行业和“营改增”的“最后一公里”。
分析其中的原因，建筑业和房地产业的共性问题在于进项难抵扣。建筑行业由于层层分包，供应商参差不齐等原因，企业难以取得所有进项的增值税发票，抵扣不足的现象非常普遍。再加上建筑业人力成本很高，但人工费却不在抵扣之列。一旦企业无法获取足够的进项增值税发票，营改增之后可能会带来成本直线上升。而金融业问题则在于资产配置行为不属于消费，因此应不应征增值税存在争议。金融行业业态复杂，有银行、证券、保险、基金公司、资产管理公司等，如何针对不同性质的收入进行征税，同行业之间的业务往来是否继续免征税等，都需要制定非常仔细和公平的规则。
中央、地方财政失衡加剧，也使“营改增”扩围难以推进。营业税属于地方税，是地方税收主要来源，增值税属于共享税，按75∶25的比例在中央和地方之间共享。即便“营改增”的增值税收入100%归地方所有，“营改增”带来的减税后果还是大部分由地方承担。而且这部分增值税收入早晚也会按统一比例向中央划转，这是地方财政无法承受的。此外，中央对财税改革作出了新的决定，保持目前的格局大体不变。由于“营改增”具有大规模减税效应，减少的这部分税收实际上都是地方政府的收入，地方政府收入比重会下降。而据国家税务总局统计，2015年前11个月，上述四大行业涉及的营业税收入1.75万亿元，占营业税税收总额的60%多，占地方一般公共财政收入比重为23%，这意味着“营改增”最难最关键的部分亟待推进。
这种呼声得到了中央政府部门的正式回应：楼继伟曾表示，2016年将全面推开“营改增”改革，将建筑业、房地产业、金融业和生活服务业纳入试点范围。一旦这一难题被攻破，全面“营改增”的减税额度将可期。国家税务总局原副局长许善达曾说，如果“营改增”全部到位，减税规模将达到9000亿元。中国社科院财经战略研究院院长高培勇也曾估算，若“营改增”覆盖至所有行业且税率调整完善后，将有9000亿元到1万亿元的减税空间。当然，应该看到，对企业来说，减税有利于提高效率，但在经济下行周期，如此大的减税规模，对财政压力很大。正因如此，李克强总理3月18日在座谈会上强调，各部门、各地方要讲大局、算大账，破除利益藩篱，上下同心推进改革。增值税分享比例在全面推开“营改增”后要合理适度调整。
换个角度说，随着营业税全面并入增值税，地方政府主体税种全面并入了中央和地方共享税，中央和地方共享税收收入扩大，引发了地方对税收收入减少的忧虑。因此，需要提前谋划央地财政关系的调整。部分地方税收部门负责人表示，受经济增速下行影响，目前地方税收压力巨大。营改增之后，地税收入将纯减少。与此同时，多位地税部门干部反映，按国税总局相关规定，2009年起新增企业所得税纳税人中，应缴纳增值税的企业，其企业所得税由国家税务局管理；应缴纳营业税的企业，其企业所得税由地方税务局管理。
这意味着，全面实行“营改增”后，新办企业的所得税全部划归国税征管，地方税收再次面临流失困境。为了平衡央地财政关系，专家认为有两种方案可供选择：一是在地方税体系不完善的情况下，增值税依然是共享税，但提高地方分享比例，分享的依据可综合考虑各地的人口、消费能力、基本公共服务需要，及地方政府的财政收入能力和财政支出等诸多因素后确定；二是在地方税体系完备的情况下，地方不分成，增值税成为中央税，由中央以转移支付方式使用。营改增不仅是营业税和增值税两个流转税税种间的整合，而且是中央和地方之间财政关系的重大调整。全面完成营改增之后，中央和地方的财权事权如何安排，是个难以回避的问题。
不管怎样，从大的改革方向来看，“营改增”势在必行。某种意义上说，“营改增”是财税改革的一条主线，直接牵涉地方主体财源结构的重大变化，这种变化和调整非权宜之计，应建立在体制性安排的基础上。倘若央地财政关系调整相对滞后之势得不到及时扭转，本应发挥的“牛鼻子”效应有可能变为“拖后腿”效应。深化财税改革应竭力避免这样的尴尬，这就要求改革成系统推进，充分发挥各方积极性。要求改革财政收入及支出环节，完善地方税体系及举债融资机制的建设，建立起财权、事权和支出责任相匹配的分税制财政管理体制。在政府机构改革仍未得到深化的形势下，严厉执行预算改革无异于一场财政紧缩，在现代财政制度建成之前，恐将增大经济下行压力，为改革深化增添许多不必要的麻烦。相应的，改革可能引发财政紧缩预期，也将反过来制约改革推行的力度，最终导致改革进展缓慢、政府公信力下降的“双输”。这是中央、地方、市场与民众都不希望看到的结果。未雨绸缪，在顶层设计上尽可能杜绝这样的可能性。改革的大方向是既定的，但在推进节奏上，需要有更多更细致的考虑，要按帕累托改进的方式、沿着阻力最小化的方向切入。