导语：全国财政支出的85%左右由地方财政支出，三万多亿元国库存款余额的多数又属于地方的。地方财政库款管理存在什么问题？为什么地方财政库款会沉淀？
一
全国财政支出的85%左右由地方财政支出，三万多亿元国库存款余额的多数又属于地方的。地方财政库款管理确实重要。2016年，财政部已两次强调地方财政库款管理，第二次更是要求采取有效措施进一步加强地方财政库款管理工作。
提高财政库款管理水平，并促进国库管理现代化，是财政制度现代化建设的内容之一。财政资金是公共资金，本有内在的资金效率提高的要求。在财政收入增速放缓、财政支出压力加大的今天，改进国库管理，意义更加特殊。地方财政库款管理水平相对落后，财政资金沉淀，财政资金效率优化不够，造成财政资金浪费。这种状况亟待改变。
积极财政政策已延续数年，2016年这种扩张性的财政政策还要加力增效。财政政策扩张程度如何，甚至于是否扩张，不是预算赤字安排了就可以的。如果预算执行不力，那么预算支出和实际支出的差距就可能有较大。安排的预算资金不能真正支出，财政政策的扩张效力势必要打折扣。因此，加强地方财政库款管理，也是促进积极财政政策落实的重要举措之一。
加强地方财政库款管理，是盘活财政存量资金工作的一部分。盘活财政存量资金，是近几年一项重要且艰巨的任务。盘活财政存量资金，可以缓解财政压力，促进财政资金管理的改善。盘活财政存量资金难度大，利益调整涉及面广，工作难度相当大。如果盘活不得力，那么大量资金就可能趴在账上，这种浪费实属不该。它还可能导致一些需要资金的地方不能得到有效支持。
二
地方财政库款管理存在什么问题？为什么地方财政库款会沉淀？显然，不是所有地方都有较多的财政库款沉淀。地方财政库款沉淀的问题在不同地方表现不一。在一些财力严重短缺的地方，财政库款沉淀问题可能不严重，财政资金入不敷出问题本来可能就较为严重。财政库款沉淀对于多数地方来说，可能是结构性问题。在这样的地方，有些部门（领域）可能只是一般的资金不足，而有些可能严重缺少资金支持。财政库款沉淀在不同地区不同用款部门不同程度存在。为此，我们首先需要找到地方财政库款花不出去的原因。
财政支出需求很旺，可支配财力往往很有限。以各种竞争性方式得到的财政资金却不能支出，原因何在？从表面上看，这是预算编制不合理所致的。预算编制不够科学，是预算支出不能进行的直接原因。细究起来，许多问题的根源可能在公共部门财务管理制度上。不够合理、不能与市场有效对接的财务管理制度，导致一些本来很有必要的支出无法真正支出。例如，某些项目需体现人的脑力劳动，需支付相应的补偿金，但是，现有的财务制度对此多有较严格的限定，或不能支出，或可以支出但距离市场行情差距较大。这就可能导致一些本该做的事无法做下去。其结果或是预算执行主体把事情做了，却留下了欠款的问题；或让预算执行主体干脆无法做事，特别是有一些事情需要实际支出才有可能，但是较大的市场价差使得该做的事无法执行下去。
这种与市场对接不够好的支出安排，在过去可能有一定的“变通”做法，只要这种“变通”不是将公家的经费转入个人口袋，就不会有被惩罚的风险。但是，随着制度的越来越规范，已经制定出来的制度，即使不太合理，也需要得到执行。这样，一些在过去可以支出的项目，现在则无法执行。基于这样的财务管理制度的预算编制，无论如何，都难以做到合理科学。
三
地方财政库款管理得怎么样才算管得好？绩效考核需要解决好指标选择问题。地方财政库款管理绩效需要更加客观的评价指标体系加以评估。没有什么财力，没有库款余额，或余额很少，也不见得就是工作业绩好。
第一，地方财政库款管理的首要目标是什么？满足地方财政支出的需要应是首先考虑的问题。财政支出缺乏资金保障，是地方财政库款管理不应该出现的情形。从当前来看，加快财政支出执行进度，可以减少库款余额，让预算安排和执行进度更加一致，有利于财政政策目标的实现，也应该是地方财政库款管理所应着力的。
第二，地方财政库款余额是不是越少越好？各地财政状况不一，财政存量资金肯定有差别。一些发达地区的地方财政前些年积累了较多财政资金。这些资金可以为地方经济社会的后续发展提供强有力的支持，可以抵御未来可能发生的财政风险。盘活不应理解为一定要将在账户上的钱都花出去。盘活财政存量资金切忌一刀切。地方公共服务提供到位，该做的公共项目都做了，就没有必要无谓地多花钱。为花钱而花钱，财政资金效率可能更低。表面上看，钱多花，财政政策扩张力度更大。一些项目，没有经过充分的可行性论证，就不应该安排相应的支出。这是支出的最起码的底线。财政支出的短期和中长期目标需要兼顾。仅以余额多少来判断地方财政库款管理绩效，实在难以说清是多了好，还是少了好。
第三，地方财政库款管理怎么做才不会破坏地方积极性？地方财政库款余额多，可能是因为当年该花的钱没花出去，也可能是因为往年的财政资金结转所致。对于往年结转结余资金，需要区分形成原因，采取不同做法。分级财政管理体制下，地方对自有财政资金应该有充分的支配权，这是调动地方积极性的需要。地方对来自中央的专项转移支付，不能保证支出进度，那么中央财政就可以区分原因，核减专项转移支付资金总量或停止某些项目的转移支付。
第四，应该怎么看待地方财政库款的现金管理？加大地方现金管理力度，是盘活财政存量资金的方式之一。现金管理的钱确实是地方没有花出去的钱，但不能简单地将这部分资金加单加总，作为地方应该减少库款余额的依据。这里更应该得到关注的是地方预算执行进度。只要按照计划进行，地方在财政库款管理中的工作就应得到充分的认可。地方国库现金管理是大势所趋。加快国库现金管理改革的步伐，是盘活地方财政存量资金的重要途径之一。地方国库现金管理已起步且在加快，未来应尽快在全国各地铺开。
第五，地方财政库款管理问题的关键在哪里？库款管理与预算管理制度建设密切相关。没有相应的预算管理制度配套，盘活的财政存量资金也可能二次沉淀。要做好预算管理制度建设工作，当务之急是夯实基础，完善公共部门财务管理制度，形成接地气的财务管理制度。无法和市场对接的财务管理制度，看似守住了支出的低标准，但结果更可能是捡了芝麻丢了西瓜，耽误大事。财务管理制度应该尽快加以改革，要体现绩效导向，要让支出标准更符合市场实际情况。不同的经费管理模式，意味着不同的管理成本。在一些领域，可以探索绩效为主的经费包干制度，而不必一味地强调支出的合规性，毕竟所有的财政支出都是以绩效为导向的。
第六，地方财政库款管理与宏观调控的矛盾应该怎么处理？地方财政库款管理的目标应与分级财政管理体制的要求相吻合，应充分体现地方的积极性。不可避免地，一些地方财政库款余额虽然较多，但不可能消化殆尽，这可能与宏观调控的目标有冲突，但是，负有宏观调控职责的中央政府，应该在地方财政行为的基础之上选择合理的对策。当然，地方也必须在中央的统一领导下，更加有效地支配地方财政资金。中央督促地方财政库款管理，应该更多地放在让地方安全有效使用财政资金上，放在加快推进分级财政管理体制改革的进程上。分级财政改革的到位将形成规范的中央和地方财政关系，地方财政的自主权还会有更大的提升。
总之，评判地方财政库款管理的绩效，需要考虑方方面面的因素，而不能只盯着账户余额有多少。预算应该得到严格的执行，但相关的配套制度也应该健全，让应该执行的预算能够执行下去。作为大国，地方财政应该在中央的领导下有相对独立的财政自主权限，否则中央和地方两个积极性就不容易得到保证。