编者按：最近，民间投资失速的问题引起了各方的广泛关注，微信公众号《央行观察》一直就此问题发表各方观点。
之前我们发表了一篇名为《部长们说的原因都存在，但可能并不是真正的原因—也论民间投资增速为什么下滑？》（可点击文章名直接阅读）的文章，那篇文章的作者是社科院财经战略研究院的冯明博士，他认为，"营改增’的扩围以及与之相关的数据虚报”是近期导致民间投资失速的主要原因。
而下面这篇文章，也来自于一位姓冯的博士，他是北京福盛德经济咨询有限公司首席宏观研究员、前发改委官员冯建林，冯建林博士也就民间投资减速的问题做了深入的分析，提出看法和应对对策。
两篇文章结合起来阅读，相信读者诸君会对这一问题有更全面的认识。
摘要
国务院督查发现，各地落实促进民间投资工作存在22字问题，即：需求不振、身份歧视、服务不力、信用缺失、融资难、负担重。针对这些问题，预计国务院将继续推进“放管服”改革，加快PPP项目落地，加快国企混改试点，加快政府产业基金市场化转型，继续清理涉企收费，加快发展政策性担保机构。不过，22字问题多是长期存在的老问题，不能有效解释民间投资增速2015年以来才低于整体投资的事实。
FOST认为，新上项目不再有税收等优惠，官员不再积极招商引资，汇率高估加剧产能过剩，房地产供求形势逆转，银行不良率快速上升，出现新一轮国进民退，投资向境外转移等，才是导致民间投资大幅减速的主要原因。未来，影响民间投资的新老问题会继续存在，促进民间投资的工作很难见到明显效果。
一、今年以来民间投资明显放缓
民间投资增速放缓是2015年以来才出现的问题。此前，除2009年之外，民间投资增速一直明显快于总体投资。2012-2014年，民间投资分别增长24.8%、23.1%和18.1%，比总体投资增速分别高4.2个、3.5个和2.4个百分点。2015年，民间投资增长10.1%，增速比2014年放缓8个百分点，与总体投资10%的增速基本相当。到了今年，形势急转直下，1-4月，民间投资仅增长5.2%，增速只有总体投资10.5%增速的一半。相比之下，1-4月，非民间投资增速达到20.5%。
民间投资减速的原因和对策
分行业看，民间投资当中，制造业投资占比约45%，房地产投资占比约30%（参2014年6月1日《FOST专题报告》“民间投资现状与政策动向”）。今年1-4月，采矿业，制造业，建筑业，交通运输、仓储和邮政业，水利、环境和公共设施管理业，教育，文化、体育和娱乐业的民间投资增速分别为-7.1%，5.4%，1%，5.8%，7.7%，11.6%，1.7%，增速均明显低于该行业整体投资增速；电力、热力、燃气及水生产和供应业的民间投资增长28.8%，比该行业总体投资增速快11.7个百分点；卫生和社会工作的民间投资增长24.8%，继续较快增长（参末页附表）。国家统计局不公布房地产业和金融业的民间投资数据，因此，无法对这两个行业民间投资情况作出判断。
分地区看，今年1-4月，东部、中部、西部和东北的民间投资同比分别增长7.7%、6.8%、2.9%和-23.1%，分别比去年全年减速6.8个、9.8个、1个和13.6个百分点。
二、督查发现五方面22字问题
今年以来，民间投资增速明显放缓，远远低于总体投资增速，严重拖累了稳增长的工作大局。对此，国务院高度重视。5月4日，国务院常务会议决定“在各地、各有关部门对政策落实开展自查基础上，国务院派出督查组，围绕国务院2014年出台的关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的相关文件落实情况，选择部分地区进行督查，同时开展第三方评估。整改存在问题，克服不作为现象，完善鼓励民间投资政策，尊重和维护企业市场主体地位，弘扬企业家精神，激发民间投资潜力和创新活力。”
5月下旬，国务院派出9个督查组到18个省、区、市开展促进民间投资专项督查，并安排国务院发展研究中心、国家行政学院、全国工商联和新华社4家单位对各方面落实促进民间投资政策的情况进行第三方评估和调研。同时，国家发改委还另外组织6个督查组，到上述18省区市之外的12省区市（天津、内蒙古、上海、安徽、山东、河南、广西、海南、贵州、云南、甘肃、宁夏）进行专项督查。中央媒体和各地党报对督查高度关注，一时间报纸电视网站统统对影响民间投资的行为口诛笔伐。
经过近10天的实地督查、评估和调研，国务院9个督查组和4家评估调研单位共召开300多场座谈会，实地走访500多家民营企业，访谈3000多名企业家、行业协会代表、有关政府人员等，发放调查问卷10000多份，广泛听取各方意见建议，初步查清了民间投资的基本情况和存在的主要问题。
6月2日，新华社发布了9位记者跟踪国务院督查组的文章，题为“九部长奉国务院命督查回京，发现四大问题。”6月5日，《人民日报》刊发题为“国务院促进民间投资健康发展专项督查取得阶段性进展”的文章。各地党委主管的日报都在督查组在当地工作期间发布了相关消息。大多数地方是省长亲自向督查组汇报促进民间投资政策的落实情况。
FOST汇总了中央媒体和各地媒体的报道，认为督查发现的问题主要有五方面。
一是需求不振。民营企业家反映，经济下行压力大，市场需求不振，投资信心不足。民间投资较为集中的制造业领域，面临利润下滑、去产能、去库存的压力，整体在收缩调整，投资机会少。
二是促进公平投资的政策不完善、落实不到位。地方政府“重公轻私”，对民营企业的“身份歧视”仍然严重，民间投资屡遭“白眼”。（1）难以进入希望进入的行业。一些效益不错的行业，比如医药、文化、环保，民营企业希望进入，但屡屡“碰壁”。很多民营企业愿意参与基础设施、社会事业等领域的投资，但民企投资这些领域“没门”现象依然存在、形形色色的“隐形门”还不少。（2）难以参与PPP项目。很多民营企业反映，PPP项目名义是政府和社会资本合作，但实际操作中的PPP项目多为国企量身定做，设置不合量门槛，“很少有民企参与的份儿，有的地方直接告知‘优先考虑国企"。有地方财政部门官员称“地方政府在PPP项目上优先考虑国企，是当前较为普遍的现象。一方面国企能从银行贷到成本更低的资金，一方面地方政府觉得与国企沟通起来更加方便。”同时，大量PPP项目是由合同双方磋商定价，不是市场化定价，无法保证资金的利得空间。目前，多数PPP项目回报率仅6%，影响了民营企业的投资意愿。商业银行参与PPP也有困难，有商业银行负责人表示“地方政府要求我们在项目刚刚开始就承诺授信，而不是意向授信，这对银行来说不太可能，风险太大。”另外，由于PPP项目往往面向全国招标，但商业银行不能“跨省”授信。（3）难以参与国企改制重组。尽管国务院明文鼓励和引导民营企业参与国有企业的改制重组，但地方在化解“僵尸企业”时却只愿意卖给国企。（4）难以参与棚改。按现行规定，民营企业可以同等参与PPP棚户区改造项目，获得政策性金融支持，但在实际工作中，民企往往很难参与棚改项目，无法“分得一杯羹”。（5）难以进入垄断行业。目前我国许多已对外资开放的领域，比如银行、保险、电信等行业，对国内民间资本的介入仍有严格限制。
三是一些地方政府管理服务工作存在缺失疏漏。（1）政府管理服务“上热下冷”，一些部门对新产业政策理解不充分，一些新政策宣传不及时、解读不到位、信息不公开。（2）政策落实不到位，政策“掐架”，缺乏协同性、配套性、操作性。有企业反映，国家积极鼓励民企投资新能源，但光伏发电补贴程序繁杂，周期长。国家鼓励民间资本投资医院，但不少民营医院的病人不能使用医保就医，医生评定职称没门路。（3）“门好进、脸好看、事不办”，审批繁琐依然突出，“等手续办好，商机早失了。”（4）一些干部“多一事不如少一事”，对支持民间投资缺乏积极性。（5）一些地方政府毫无信用。招商引资时，地方政府把企业奉为座上宾，项目投产后普遍不兑现承诺，“新官不理旧账”问题较突出。有企业将之描述为“JQK”：先勾我们进来，圈块地给我们，然后再尅我们。
四是融资难问题突出。民营企业融资渠道少，即便拿到贷款还须部分返存银行。在经济下行压力下的情况下，许多银行只关注部分民企违约造成贷款风险，对民企贷款搞“一刀切”，大幅收缩对民企的贷款，抽贷、断贷现象突出，一些民营企业因此资金链断裂。民营企业信誉再好，最高只能评为AA+，而国有企业一般都能评上AAA，给民营企业融资人为制造瓶颈。
五是成本高、负担重，影响企业投资意愿。比如，用工成本不断增加，社保缴纳占到工资总额的30%以上。劳动成本上升速度明显快于技术进步和生产效率提升。土地价格持续上涨，第三方认证审核、水电气等市政公共服务部门收费高、没有统一标准。
归结起来，以上五方面问题是22个字，即：需求不振、身份歧视、服务不力、信用缺失、融资难、负担重。
三、督查发现的好做法和建议
6月5日《人民日报》的文章称，督查发现，一些地方出台了大量有效做法，得到了民营企业普遍欢迎和认可。比如，在放宽市场准入方面，广东、浙江等地的能源、电力、基础设施建设等领域对民间资本大幅放开。在改进政府管理服务方面，湖南株洲、吉林长春等地实行“容缺办理”、“一站式审批”等，大幅简化审批流程。在优化市场环境方面，重庆创新PPP投融资模式，各类所有制企业公平竞争，签约项目总投资2600亿元中社会投资接近一半，江苏无锡统一下调各类工商企业水费、电费等，一年可为企业减负200亿元左右。在支持民间资本参与“双创”方面，北京中关村(000931,股吧)率先在全国试点创业投资和天使投资引导基金，投资项目数量居全国第一；青海投入5000万元投资引导资金支持大学生开展“双创”；江苏在科技成果转化风险补偿专项资金中开展“苏科贷”，吸引民间资本进入科技创新领域；江苏无锡市政府对进入民营企业的研究生每月补6000元工资。
FOST汇总消息时，发现各方面提出了一些有价值的建议，主要包括：
（一）确立民营经济主体地位。真正落实两个“毫不动摇”，着力引导舆论，营造有利于民间投资发展的氛围。制定和实施《民间资本投资保护法》，积极保护民营企业合法权益。
（二）继续简政放权，深化“放管服”改革。各级政府要建立权责清单发布平台和投资项目在线审批平台，上线运行。继续简化审批，缩短流程和时间。建立“亲”“清”新型政商关系，让各级领导干部没有顾虑、更加自觉、理直气壮地为企业和企业家服务。树立政府公信力，承诺的事一定要做到，不能“朝令夕改”。对政府办事窗口引入第三方审核及评估。
（三）形成促进民间投资的政策体系。加强对民营企业相关政策的宣传。形成一整套覆盖面广、实施路径清晰、操作性强的促进民间投资政策体系。
（四）加大力度落实PPP项目。加快立法保障，在市政公用设施领域持续放宽市场准入。将盈利“肥瘦”项目结合，打成投资工程包。完善公共事业领域价格机制，建立合理的回报机制，吸引社会资本进入。将“公益性项目+经营性物业”综合用地模式扩展到城市道路、水利、教育、医疗、养老、文化、体育等公益性较强的项目中，为PPP创造更多有利条件。
（五）继续减轻企业负担。让减税发挥更大作用，降低税率和社保缴费比例等。进一步清理、规范涉企收费，严格执行收费清单制度。
（六）切实解决融资问题。一是建立国家级和省一级的“白名单制度”，让有信誉、有技术、有市场、管理好的民营企业进入名单，用这个白名单对接金融机构，鼓励金融机构向白名单企业融资。二是设立过桥基金、债务银行，确保银行不抽贷、不断贷，加速现有呆坏账的核销及处置。三是设立专项资金、财政性引导基金，支持民间资本与政府合作组建相关产业投资金融集团。四是重启担保体系特别是国有担保体系及大型担保集团建设。五是加快发展直接融资，包括上市、众筹、股权融资、中小企业债等，引导鼓励创投风投支持早中期企业发展。六是尽快构建政府、企业、个人的信用维系。七是探索建立风险补偿机制，为小微企业发展提供资金支持。
（七）大力促进双创。把发展民营经济与大众创业、万众创新紧密结合起来，打造促进民间投资的新引擎。加强孵化器、众创空间等建设，加大科技创新资金扶持力度，引导民营企业加快融入新兴产业发展。
四、下一步政策动向
6月5日《人民日报》的文章表示“下一步，将对9个督查组、4家第三方评估和专题调研单位提交的督查报告、评估报告、调研报告和问题清单进行深入分析研究，逐条提出处理意见和建议。对于能够在现有法规政策范围内解决的，转有关地方和部门立即处理；对于涉及法规政策调整的，按程序限时予以调整落实。通过专项督查，切实推动完善落实法规政策、加强改善政府管理服务、营造良好市场环境，提振民间投资信心，激发民间投资潜力和活力，促进民间投资回稳向好。”
FOST认为，尽快稳定民间投资形势，是宏观经济政策的当务之急。针对督查发现的五大问题，国务院会尽快采取措施，可能的政策包括：
（一）继续改进政府服务
进一步简政放权，加快推进“放管服”改革，要求各级政府出台权力和责任清单。进一步简化投资审批。推广湖南株洲“容缺办理”方式。
（二）加快PPP项目落地
一是由财政部、发改委和各地政府继续推出PPP项目。据财政部PPP中心统计，仅一季度PPP入库项目共计7721个，总投资8.78万亿元。发改委推介的前两批PPP项目的签约率超过30%，近期发改委支持地方开展项目前期工作，第三批PPP项目很快会推出，投资额可能超6000亿元。
二是加快特许经营立法。近期，国家发改委牵头财政部、国务院法制办等11个部委，正在加快推进政府和社会资本合作（PPP）领域立法工作，力争今年三季度将立法草案上报国务院。
三是容忍“类PPP”项目大量存在。目前，各地在PPP操作中存在“类PPP”项目。这些项目按PPP走流程，但政府还是给出预期回报和补差承诺，对风险兜底。
（三）加快国企混改试点
国资委今年计划推进十项改革试点，其中之一是“部分重要领域混合所有制改革试点”，计划在国企垄断色彩较浓的电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域开展混合所有制改革试点，引入非国有资本进行多元化投资。国资委曾明确表示“上半年，将确定首批试点企业，并着手制定试点实施方案，下半年正式启动试点。”
（四）加快产业基金市场化转型
通过政府引导基金支持经济建设，是本届政府提出的财政治理模式的重大转变。近三年，各级政府大量设立引导基金，支持领域从创投、中小企业和产业，拓展到了基建和公共服务。去年末，政府引导基金规模已超2万亿元。不过，现有引导基金运行的行政色彩较重，效率低下，资金大量结存。针对这些问题，2015年12月25日，财政部下发《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》，要求政府引导基金转为公司制企业、吸引社会资金、开展专业化投资。我们预计，财政部会继续全力推进政府引导基金市场化转型。
（五）加快发展政策性担保机构
去年7月31日，国务院常务会议提出加快发展政府主导的融资担保企业，破解小微企业和“三农”融资难题。今年5月，财政部会同农业部、银监会组建了国家农业信贷担保联盟有限责任公司，标志着我国在建立健全全国政策性农业信贷担保体系方面迈出了重要一步。FOST预计，接下来，有关方面可能还会设立针对小微企业融资的政策性担保机构。
（六）继续清理涉企收费
今年以来，国务院在四行业推出营改增，同时部署降低社保费率，继续清理收费。同时，已有不少省区市出台了降成本的工作方案。接下来，要抓好落实。
五导致去年以来民间投资放缓的深层次原因
正如本报告第一节就强调的，民间投资增速放缓是2015年以来才出现的问题。此前，民间投资增速明显快于整体投资。FOST认为，督查发现的种种问题并不能有效解释为什么今年以来民间投资增速大幅放缓。督查发现的各种问题当中，“身份歧视、服务不力、信用缺失、融资难、负担重”等问题都是长期存在的问题，不是新出现的问题；而且，随着近两年相关政策力度的加大，这些老问题有所减轻；所以，以这些长期存在的问题来解释眼下民间投资减速是缺乏说服力的。今年以来，“需求不振”问题依然存在，不过，这是各种所有制企业都面临的大环境，用于解释民间投资增速大幅低于整体投资增速也有些牵强。
因此，除督查发现了老问题之外，我们需要寻找2015年和今年新出现的问题，才能更好解释2015年以来民间投资减速。
就今年的情况，有学者表示，“营改增”是一个可能的影响因素。具体而言，对建筑业、金融业、房地产业和生活服务业“营改增”之后，相关行业的固定资产投资所含进项税可以抵扣，因此，相关行业企业有可能将投资活动推延到5月之后，从而影响了1-4月的投资数据。FOST认为，这个观点只能得到部分数据的支持。今年1-4月，金融业、住宿和餐饮业投资同比分别下降10.8%和9.3%，而去年全年两个行业投资分别是增长0.3%和5.1%。这两个行业投资减速有可能和营改增有关。不过，今年1-4月，房地产业、建筑业投资同比分别增长12.6%和27.2%，而去年全年两个行业投资分别是增长12.6%和10.2%，相比之下，今年以来房地产业投资没有放缓，建筑业投资还大幅加快。
我们认为，从近两年新出现的情况看，导致去年和今年以来民间投资明显减速的原因主要有以下几方面。
（一）新上项目难有税收等优惠政策
以往，各地为招商引资竞相给出优惠政策，力度很大。十八届三中全会提出，要创造公平、统一的市场环境。以此为指引，本轮财税体制改革要求规范税收等优惠政策。事实上，财政部2014年要求各地取消对企业的税收减免、用地等各种不合理优惠政策。在实际执行中，各地反弹压力很大，最终，财政部不得不作出让步，允许优惠政策继续执行，但新给优惠政策却已不可能了。因此，既有企业继续享受优惠，而新投制造业项目没有优惠、成本大幅提升。这种情况下，新上项目无利可图，企业投资动力减弱。
（二）官员不再积极招商引资
以往，政绩考核以GDP为核心，地方政府层层分解招商引资任务，不少官员在招商引资、服务企业的过程中也存在一些灰色收入。这些利益驱动对投资增长起到了明显的支持作用。新一届领导集体上任以来，大力批判GDP情结，强力反腐，搞得官员人人自危，招商引资积极性明显消退。以前，为招商引资，官员乱作为，现在转为不作为。这个转折，就发生在2015年前后。
（三）汇率高估加剧产能过剩
汇率高估、用工成本持续上升等因素形成了温水煮青蛙的效应，导致中国制造产品的国际竞争力大幅下滑。2015年，这个过程出现质变，中国出口出现大幅负增长，作为世界工厂的中国制造业产能过剩状况严重恶化。中国制造产品不仅出口面临严峻形势，甚至在国内市场也开始受到进口低价产品的挤压。
（四）银行不良率快速上升
2015年工业企业利润出现负增长，银行不良率快速上升，银行放贷行为趋于审慎。
（五）房地产供求形势发生逆转
近两年，房地产供求形势逆转，民营企业对房地产行业前景看法普遍谨慎。不过，国企缺乏经营约束，还在继续大量拿地。同时，棚改等保障房项目对民营又有准入歧视。
（六）出现新一轮国进民退
去年，新预算法开始实行。今年以来，当局大力推动政府主导的投资，很多资金进入政府平台，由政府平台出面进行投资，导致了新一轮的国进民退。
（七）投资转移
近两年，随着成本优势转变为成本劣势，外资制造业进入中国的力度明显减弱，一些外企在搬离中国。我国民间企业也在加快走出去，到劳动力成本低的国家或发达市场开展投资。
总体上，我们不看好促进民间投资的政策效果。我们认为，未来，制造业产能过剩的局面还将持续，房地产市场供过于求的情况会加剧，重新对新上项目给出税收、用地等优惠的难度很大，官员不作为的情况不会明显好转，简政放权改革见效还需要一个较长的过程，对民企和中小企业融资难问题并没有很好的办法，在财政供养人员不减少的情况下减轻企业负担的工作很难有大作为，打破垄断仍然是一项难以完成的任务。因此，下一步，民间投资很可能继续低速增长。