人口50万的镇，只有两个车道，难免堵车；几十人编制的公务员，却要提供相当于一个地级市的公共服务……类似这样“大脚穿小鞋”、“小马拉大车”的窘况，在沿海一些发达地区的镇街普遍存在。
这些经济总量高达数百亿甚至上千亿、人口众多的镇，迫切希望政策的滋润，破解上述局面。未来，特大镇改市有望付诸实践。
《第一财经日报》记者近日赴山东青岛、广东、浙江和江苏就小城市培育试点、特大镇行政体制改革等情况进行调研。从特大镇反映的情况来看，他们镇改市的愿望十分迫切。
小城市培育初显成效
新生中小城市培育是国家推进新型城镇化的重要内容，“十三五”规划纲要中明确提出要以提升质量增加数量为方向，加快发展新生中小城市。推进新生中小城市培育，是当前经济下行、民间投资下降背景下扩大有效投资的重要途径。推动特大镇设市，是完善我国城镇体系的重要内容，是扩大内需的有力抓手。
今年4月，国家发改委就2016年推进新型城镇化的重点任务和《国家新型城镇化报告》有关情况举行新闻发布会，国家发改委规划司司长徐林表示，今年准备加快出台设市标准，推动具备条件的县和特大镇有序合理地设置为市。
把有条件的中心镇培育成产业集聚、人口集中、功能集成、要素集约的小城市，是推进新型城镇化、转变发展方式、统筹城乡发展的重大战略举措。目前我国超过10万人的镇已经有200多个，需要在制度上为这些镇成为新的中小城市提供支撑。
小城市培育试点工作由浙江省首创，之后，广东、山东、安徽、湖北、福建等省份逐步推开，形成了一些有效做法和模式。“小城市培育”的核心是赋予与试点镇发展相适应的管理权限，按照城市的标准建设管理试点镇。
在青岛，2013年初，李哥庄、南村、姜山、蓝村、泊里五个建制镇成为首批小城市培育试点镇，力争到2016年建成人口集中、产业集聚、功能集成、要素集聚的现代化小城市。试点3年来，随着简政放权、扩权强镇等体制改革的深入推进，这些试点小城镇的经济发展速度不断加快，镇区人口集聚效应凸显。
以青岛辖下县级市胶州市的李哥庄镇为例，试点以来，建成区面积由14平方公里增加到16.9平方公里。2015年，建成区常住人口新增9242人，小城市的包容度和吸引力大大提升。“现在建设、规划和农业的权力都下放了，这方面最便利的是老百姓，因为不用跑到县里去了。”李哥庄镇党委书记刘瑛说。
浙江省湖州市吴兴区织里镇2010年被列入浙江省27个小城市培育试点镇，经过五年培育，该镇的GDP、税收收入、固定资产投资分别从2010年的90亿元、6.5亿元和36亿元，增长到2015年的169.78亿元、12.75亿元和88亿元，城乡居民收入差距从1.72倍缩小到1.54倍。
东莞市统计局发布的数据显示，2015年，长安镇实现生产总值400.5亿元，增长11.1%；工业总产值1303.6亿元，增长11.8%；进出口总额189.96亿美元，增长7.6%。在这个不到100平方公里的区域里，常住人口近70万人。无论是人口规模还是经济规模，长安镇比中西部很多县(市)甚至地级市还要大。
不过，在扩权强镇的过程中，试点镇仍存在不少瓶颈。刘瑛对《第一财经日报》说，在小城市建设方面，当地金融、城市规划、建设与管理等方面的人才仍比较欠缺，这些人才要到镇一级来也比较难，建议国家出台政策，支持试点镇试点聘任制公务员，吸引这方面的人才。
同样的问题也出现在山东省平度市南村镇，该镇乡镇规划建设监督管理办公室有5个编制，但目前实有人数为0。“上面下放了权限，下面也不一定能接得住。所以我们还处在探索阶段。”南村镇镇长张夕强说。
青岛市统筹城乡发展工作领导小组办公室副主任周江杰对本报称，小城市建设如果没有人才支撑就不行，需要考虑采取政府雇员制，收入可以高一些。“其实乡镇不缺公务员，而是缺人才，我们不是没有编制，而是人才不愿意来。”
织里镇的城市规划目前按照整个湖州统一的规划区建设，权限还在市里。湖州市规划局副局长虞利民表示，在规划管理体制方面，应该给镇里和区里更多的自主性。“要真正推动产业经济发展，应更多下放权限。但是镇里和区里的技术力量、管理人员要相应加强，不然承接不了。”
“超级镇”的探索
尽管各地近年来纷纷对中心镇进行简政扩权，但不同地区的中心镇发展阶段还是存在较大差异。例如，在青岛，小城市的培育仍处于起步阶段，几个试点镇的总人口也大多在10万左右。几个试点镇的主政官员均表示，未来希望上级继续下放管理权限，给予更多的政策倾斜和扶持，至于进行镇改市、城市升格的迫切性并不高。
但在江苏、浙江、广东的一些特大镇，如苍南、织里、盛泽等地，情况则明显不同，这些镇的规模人口动辄在50万以上，工业产值远远超过中西部很多县甚至地级市的水平，但管理体制仍是镇一级的管理体制，而且这些年能下放的行政管理权限已基本下放。囿于镇级的行政管理体制，发展受到了极大的限制。
一个“超级镇”的公务员编制不过几十个人，却要负担相当于一个地级市人口的公共服务，属于典型的“小马拉大车”。为此，这些“超级镇”不得不长期以“政府雇员”的形式聘请行政管理人员，解决人员不足的问题，有些局除了局长、副局长，几乎都是聘用人员。
像这样的“超级镇”，要为辖区内近70万人口和2万多家企业、3万多家个体户提供服务。由于缺少相应的行政权限，“责任如西瓜、权限如芝麻”，公共服务曾经很难跟上。
在织里镇，当地社会管理任务很重，但现有的工作力量远远无法满足日常工作管理需要。该镇公安分局去年以占全市4.9%的警力承担了全市约14%的接处警量。
吴江高新区管委会副主任、盛泽镇镇长吴建中说，国家很多法律都是县级以上人民政府和相关部门才能执行。比如按照环保法，要县级以上的环保部门才有权力处罚，镇没有权力处罚。
“从我们吴江地区来说，工业化已经完成，下一步就是要进入快速的城镇化发展阶段。在这个阶段中，碰到了很多问题。”吴江区发改委主任戚振宇对《第一财经日报》说。
6月29日，在由东莞市、镇两级官员参加的座谈会上，虎门镇一位负责人表示，最大的挑战是社会管理。“你看人这么多，产业这么多，所有的责任都在我们基层政府，但是我们连法律主体都不是。如果我要拆个违建的房子，我们需要向相关部门去申请，然后走较长时间的程序，这样违章建筑商就不太顾忌。”他举例说，此前虎门镇一名开发商建造一栋违法建筑。早在打桩的时候，虎门镇政府就发出停工通知书，但是开发商扔下一句话：“你们八个月后再来吧。”
一位长期研究小城镇发展的专家说，现在所有的特大镇人口规模和经济总量再大，建设的时候还是按照镇的标准来设置。比如浙江省苍南县的龙港镇，人口达到了四五十万，但龙港的镇区，最多就是4个车道，很多都是2个车道，因为它是按照镇来规划的。“城市的建设与规模等级是相关的。如果继续沿用一个镇的体制，那么这些问题就解决不了。”
苏州市发改委主任顾海东说，像吴江的盛泽等镇，存在着明显的“小马拉大车”局面，虽然经济规模总量很大，但经济管理体制上是一个镇，权限是镇级权限，两者之间很不相称。针对这个问题，当地采取的是结合产业发展，借鉴开发区的体制来运作，能下放的权限尽量下放。
区镇合一，即是指在经济园区与乡镇之间突破行政区域的限制，通过整合政府职能、促进区域融合，实现功能互补、统筹发展的一种行政管理模式。
“区镇合一是我们从实践中探索出来的，原来‘小马拉大车’，要一下子解决难度太大。所以地方上随着经济发展就慢慢探索出一个路子，解决管理瓶颈的问题，就跟我们经济发展体制糅合在一起，变成开发区。”顾海东对本报称，开发区的体制，适应了镇域经济的需要，权限比镇一级大得多。把开发区的体制和镇的体制合二为一，镇的权限就扩大了。
“苏州已经实践探索了十年，整个江苏省都在推广这个经验，事实证明是行之有效的，解决了瓶颈问题，提高了办事效率，又促进了经济发展。”顾海东说。
吴江区副区长吴琦说，区镇合一是当地在改革进程中进行的探索和阶段性产物，“这是一种过渡性举措，在这块土地上，我们自己想办法来解决问题、结合地方特色的一个探索。”
不过，尽管如此，对这些特大镇来说，下一步，如何通过制度的形式将这些改革和扩权固化下来至关重要。
织里镇镇长宁云对本报表示，小城市培育试点是为下一步的固化打基础做准备。“我们在基层有一点担心，试点了这么多年，准备了这么多，但不要试点完了之后又回到过去了，回去了就折腾了，浪费很多资源。从试点来看应该用制度去固化它。”
桐乡市人大常委会副主任、崇福镇党委书记张建林认为，城镇有大小强弱快慢，挑选一批优秀的镇把它作为试点做大一点，那么这些政策就要固化下来。“你不一定要给财政支持，说实话，现在奖3000万、5000万，对我们这么大一个镇已经起不到太大作用，有当然开心，但大的作用没有，关键还是要有政策制度支撑。”
特大镇下一步：计划单列、省辖县管
而要将这些改革和扩权举措固化下来，镇改市将是最重要的一个方向。实际上这也正是小城市培育的终极目标。
“试点是要为下一步体制机制的固化做准备。”湖州市发改委副主任费新章说，目前最佳的固化方式就是改为市。
顾海东认为，镇改市有利于人们转变观念。名称不改变，要转变起来很难。如果镇改成市，人们的观念、理念等各方面以及考虑问题的角度都会出现明显变化。“只要是方向对头、有利于发展，有利于提升管理水平，我们都可以大胆地去推进。”
不过，对于镇改市，到底是改为镇级市，还是独立设置为一个县级市，或者有其他方式？
对于镇级市，不乏支持的声音，但反对的声音也不少。“特大镇也好，镇级市也好，中国一直强调名正言顺，有这个名更好。但真正来说，名并不重要，如果还是镇一级的市，下面没有真正配套跟上去，只有这个名，效果并不大，没有特别大的意义。”戚振宇说。
“名称上改变了，并不是做形式，关键还是要有内容。”费新章说。
中国社科院城市发展与环境研究中心牛凤瑞对《第一财经日报》分析，有些地方提出将特大镇改为镇级市，这样改的意义不大。“几十万人口的特大镇即便改为镇级市，本身还是个正科级单位，只能有一个派出所，还是管理不过来。”
在这种情况下，不少观点认为，镇改市的方向应该是特大镇独立出来，直接升格为县级市。但这种做法同样会存在很多障碍，一是独立成县级市会一下子增加很多行政管理成本，另一方面这些特大镇所处的县也不愿意。
宁云对本报说，从现有的体制来看，织里镇马上一下子变成一个县级市或者县，难度还是比较大的，因为这涉及到很多现有条件的制约，比如在当前的地缘、政治等条件下，一下子要独立成一个县级市不大可能。
他认为，在现有条件下，可否采取单列的形式，给特大镇的权限相当于县级，其管理权限、部门设置、人员配备按照县级市配备，但是管理还是归所在县管。
实际上，这种模式类似于参照现有的5个计划单列市的形式，采取“省辖县管”的模式，赋予其计划单列的权限，这也是目前相关部门正在努力探索的方向。
“县级市可以省辖地管，那么镇级市为何不能省辖县管呢？”前述研究小城镇发展的专家说，特大镇直接改为县级市，它的上级肯定不能接受。如果龙港镇直接升格为县级市，苍南县就不会同意。“这个肯定不是双赢的改革。而我们要做的是多赢的改革。”
不过，在实践操作中，计划单列也会带来一些问题，尤其是在财政方面。例如现有的计划单列市，从1994年分税制后，税收直接与中央分成，不上缴所在省。因此，无论是在深圳还是厦门，虽然经济快速发展，但在某种程度上与所在省和其他地区也产生了较大矛盾。
“至于计划单列后如何上缴财政给所在县，这都是微调的问题。”前述专家认为，在这个方面可以适当吸取之前的经验，确定合理的比例。
在行政级别上，现有的深圳、厦门、宁波、青岛和大连5个计划单列市为副省级城市，在经济社会发展方面享有省级管理权限。那么照此模式，特大镇未来计划单列后，也有可能成为副县级的城市，不少人士认为这是一个比较可行的方向。
在专家看来，县管市在国外有很多案例，“而且目前中国的城市层级体系已经有5级，为什么不能有六级呢？”而如果计划单列的副县级市得以设立，未来我国城市体系中，将出现6级城市体系，即直辖市—副省级城市—地级市—副地级市—县级市—副县级市的城市体系。
不过，不管是什么行政级别，地方最期盼的就是能将改革和权限下放予以固化。“最好是名和实统一，如果实不到位的情况下，先有名也不错。”顾海东对《第一财经日报》说，改革的核心就是要把经济社会管理权限在法律上给予明确。
吴江区副区长吴琦说，改革的目的不在于要行政级别，更多的是要给这些经济发达镇更大的权限，来释放更多的活力，减少经济交易的成本。