9月3日，广东省自然资源厅就《关于加快推进低效用地再开发促进高质量发展的若干措施（征求意见稿）》公开征求意见。其中提到，有序推进政府收储改造。支持国有企业或相关单位通过政府采购方式参与政府收储土地的前期整理工作。严格落实“净地”供应要求，在签订土地出让合同或核发划拨决定书时，地块应具备动工开发所必需的基本条件。支持市、县制定统一的土地前期整理补偿标准，由农村集体经济组织按照标准自行组织开展集体建设用地清租补偿、土地房屋收回、场地拆平等前期整理工作后，交由政府收储改造。鼓励国有企业盘活利用存量土地。符合条件的国有企业存量土地可按规定纳入低效用地再开发范围，妥善处理历史遗留用地问题，依法依规采取自主、出租、转让、合作、资产调拨或划转、兼并重组、收回退出、引入第三方资金等多种方式改造开发。鼓励国有资本投资、运营公司参与盘活国有企业低效用地。
关于加快推进低效用地再开发促进高质量发展的若干措施（征求意见稿）
为深入贯彻党中央、国务院关于盘活用好低效用地和推进要素市场化配置综合改革试点决策部署，强化政府对土地一级市场的调控管理，全力支持城市更新行动和“百县千镇万村高质量发展工程”，推动城乡发展从增量扩张向存量提质增效转变，进一步提升土地要素对我省高质量发展的支撑保障能力，制定以下措施。
一、优化改造开发路径
（一）有序推进政府收储改造。政府依法履行土地征收（收回）程序，与原权利人签订补偿安置协议，将土地房屋产权转移至政府或其指定单位后实施改造。支持国有企业或相关单位通过政府采购方式参与政府收储土地的前期整理工作。严格落实“净地”供应要求，在签订土地出让合同或核发划拨决定书时，地块应具备动工开发所必需的基本条件。支持市、县制定统一的土地前期整理补偿标准，由农村集体经济组织按照标准自行组织开展集体建设用地清租补偿、土地房屋收回、场地拆平等前期整理工作后，交由政府收储改造。
（二）鼓励农村集体经济组织自行改造。在符合国土空间规划的前提下，农村集体经济组织可按新规划用途（商品住宅除外）实行低效用地再开发。其中，保留集体性质的，依法办理使用集体建设用地手续；使用原有国有建设用地的，经批准可以协议方式办理相关用地手续，依规依约需要收回的除外；涉及征为国有建设用地且改造后用于工业用途的，可由政府依法实施土地征收后，协议出让给农村集体经济组织或由其成立的全资子公司实施改造。
（三）支持工业项目增资扩产。对于符合国土空间规划、产业发展方向以及履约监管要求的工业项目，2019年12月31日之前合法取得的集体经营性建设用地，可由政府依法征收为国有建设用地后，协议出让给原用地单位用于增资扩产。经县级以上人民政府住房城乡建设、自然资源等部门联合认定，确有必要保留的地上合法建（构）筑物，可在供地文件中明确按现状保留、不进行补偿、不计入地价，土地出让后可按规定办理不动产登记。
（四）鼓励国有企业盘活利用存量土地。符合条件的国有企业存量土地可按规定纳入低效用地再开发范围，妥善处理历史遗留用地问题，依法依规采取自主、出租、转让、合作、资产调拨或划转、兼并重组、收回退出、引入第三方资金等多种方式改造开发。鼓励国有资本投资、运营公司参与盘活国有企业低效用地。
二、促进产权归集整合
（五）支持单一主体归宗改造。涉及多个产权主体的国有建设用地，可通过收购归宗、作价入股等方式形成单一权利主体，由该主体实施改造，可以协议方式办理供地手续（商品住宅除外）。老旧住房自主更新项目，在征得原权利人同意、不增加户数、不改变原建筑用途的前提下，可依法委托或指定单一主体实行更新改造；项目周边经认定不具备单独供地条件的边角地、夹心地、插花地等零星用地，可纳入项目范围一并实施；改造完成后，根据经批准的项目实施方案、产权分配协议等，可按户申请办理首次登记或转移登记。改造涉及的被拆迁人属于因城市实施规划、国家建设的需要而搬迁，由纳税人自行转让原房地产的，可按规定免征相关税费。
（六）探索实施土地置换。对实施区域统筹和成片开发涉及的边角地、夹心地、插花地等零星低效用地，国有建设用地之间、集体建设用地之间，可按照“面积相近或价值相当、双方自愿、凭证置换”原则，经市、县人民政府批准后进行置换，不认定为交易行为，不涉及核缴相关税费。置换地块需已取得建设用地使用权权属证书，无抵押、查封等权利限制情形，且至少一方已纳入低效用地数据库，价值差额部分可通过货币、物业等方式补齐。置换地块可凭置换方案及相关批复文件、置换协议等材料办理不动产登记，无需提交相关税费缴纳凭证。鼓励探索“先征收、再置换”等方式，实施国有建设用地与集体建设用地置换。
（七）推动工业用地集聚。支持已取得建设用地使用权权属证书且无抵押、查封等限制权利情形的低效国有工业用地，通过“以地换地”“以物业换土地”方式向开发区（产业园区）集聚，政府收回原建设用地使用权，并以协议方式为原土地使用权人重新安排工业用地、产业用房或“房券”，价值差额部分按规定处理。采取“以地换地”的，原土地使用权人签订土地收回协议后，可先行办理新地块的出让、建设手续，在协议约定时限内完成新厂区投产运营后再办理原地块移交和产权注销，超出协议约定时限的，需继续履行移交义务并承担违约责任。置换后土地在税务上的取得成本包括协议出让时的出让价款，以及置换前土地的取得成本之和。鼓励探索政府收回其他类型土地，并以协议方式为原土地使用权人重新安排工业用地的路径。
三、鼓励复合高效利用
（八）鼓励土地混合兼容。按照“用途相近、功能相容、互不干扰、设施共享”的原则，推动土地兼容利用、混合开发。由政府收储改造的，包含经营性用途的混合用地需以公开方式供应，出让底价需按不同用途分别评估，不得低于相应地段各用途对应级别基准地价乘以其比例之和的70%；兼容用地按主导用途确定供应方式，结合兼容用途及其建筑规模比例综合确定出让底价。由原权利人或市场主体改造（商品住宅除外）的，土地兼容符合本地区正面清单和比例管控要求的，视为符合详细规划，可按规定签订补充协议；土地混合符合国土空间规划、正面清单和比例管控要求，且不属于需由政府收回情形的，可按规定签订出让合同变更协议或重新签订出让合同；涉及补缴土地价款的，可以公示地价（或市场评估价）的一定比例核定，建成后无偿移交政府的公共服务设施，无需补缴土地价款。土地兼容混合应严格落实建筑结构安全、消防安全、土壤污染防治、自然灾害综合风险空间管控等要求，强化安全风险源头管控。
（九）支持存量建筑功能转换。在符合国土空间规划、本地区存量建筑功能转换正面清单的前提下，房屋所有权人可向县级以上人民政府指定部门提出存量建筑功能转换申请，经县级以上人民政府组织发改、自然资源、住房城乡建设、生态环境、综合执法、行业主管部门等联合论证通过并经公示程序，由县级以上人民政府或其指定部门出具书面意见。房屋所有权人凭书面同意意见及相关材料，办理改变土地用途和补缴土地价款相关手续后，办理消防验收（备案）、竣工联合验收、不动产登记、市场主体登记等手续；涉及改造的，应当先行完成建筑结构安全鉴定，按规定落实环境保护相关要求。建筑功能转换符合土地兼容正面清单和比例管控要求的，视为符合详细规划，可不补缴土地价款。鼓励各地探索建立与简易低风险、微改造项目相适应的存量建筑改造工程规划许可豁免制度，属于规划许可豁免情形的，无需组织联合论证。
（十）完善过渡期支持政策。利用存量房产、土地资源发展国家支持的产业、行业的，可享受在5年内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，具体可参照存量建筑功能转换程序办理。有关房屋所有权人应与属地政府或行业主管部门签订监管协议，约定过渡期内利用、监管和退出等要求，过渡期内无需补缴土地价款。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，可申请继续临时利用，与属地自然资源主管部门签订临时利用合同，并缴纳土地收益，连同过渡期在内的临时利用总年限不得超过该地块剩余土地使用年限且原则上不超过15年；也可按照新用途、新权利类型依法办理改变土地用途手续，按规定补缴土地价款。土地收益或土地价款的缴纳标准，可按公示地价（或市场评估价）的一定比例确定。过渡期及临时利用无需办理不动产变更登记，可正常办理市场主体登记及相关行业经营许可手续，但不得按过渡用途进行房屋销售、分割转让、分割登记，使用期满需依规依约恢复原建筑用途；使用期间如遇政府征收，按不动产登记的用途进行补偿。
四、妥善处理历史遗留问题
（十一）分类处置历史遗留用地。对于历史形成的没有合法手续的建设用地，根据全国国土调查结果、区分发生的不同时期依法依规分类明确认定标准和处置政策，予以妥善处理。对第二次全国土地调查和第三次全国国土调查均调查认定为建设用地的，在符合现行规划、落实补偿安置、权属清晰且无争议前提下，按照“从旧兼从轻”原则，依照用地行为发生时的土地管理相关规定进行处理（处罚）后，允许按建设用地办理完善转用或土地征收手续，除政府收储后按照规定公开出让的情形外，可以划拨或协议出让等方式供应，涉及带建（构）筑物供应的，可按现值评估作价。
（十二）规范低效用地审查报批。低效用地需办理建设用地报批的，由县级以上自然资源主管部门组织材料，通过广东省国土空间用途管制综合应用系统进行审查，报有批准权的人民政府审批。涉及新增建设用地的边角地、夹心地、插花地等零星用地办理转用、征收手续，以及依据前款规定按建设用地办理完善转用或土地征收手续的，应当通过上述系统“完善历史用地手续审批”模块进行审查。办理完善转用手续的，报地级以上市人民政府审批，其中对于村庄用地范围内，需要按照低效用地再开发政策完善转用手续的农村村民建房用地，地级以上市人民政府可以委托县级人民政府进行审批；办理土地征收手续的，报地级以上市人民政府根据省人民政府委托进行审批。低效用地征收可采取货币补偿、复建安置、物业返还、房券安置等方式落实补偿安置，经被征地农村集体经济组织同意放弃安排留用地的，可不再安排留用地，确需安排留用地的，原则上采取非实地留用方式落实。
（十三）做好新旧政策衔接。各地级以上市要对此前已开展，由市场主体主导的“三旧”改造项目实行清单化闭环管理，按照“能转尽转、应转尽转”原则，推进分类处置、逐步出清。对于尚未实施征地拆迁、动工建设等实质性改造行为的项目，坚决引导退出。对于已实施征地拆迁、动工建设等实质性改造行为的项目，积极推动转为“依法征收、净地出让”模式实施；经评估具备继续实施条件，确需按照“三旧”改造模式实施的项目，要稳妥有序推进，限期办理有关手续，原则上需在2029年底前完成土地供应。已批准改造方案且纳入继续实施项目清单，需对原入库“三旧”改造地块图斑进行微调的，可按程序一次性报省自然资源厅备案。涉及办理旧村庄集体建设用地征为国有建设用地审批的，应符合《广东省人民政府关于印发广东省全域推进低效用地再开发试点实施方案的通知》（粤府函〔2026〕18号）相关规定。“三旧”改造存量项目分类处置成效，可按规定纳入低效用地盘活成效。
（十四）优化调整开竣工违约责任。对因无法预见的重大变化导致难以按期开、竣工的，可经市、县人民政府集体决策，与企业协商变更合同约定的开、竣工期限，违约金计收、缴款方式以及历史开、竣工违约金的缴付要求。
五、加强工作基础保障
（十五）优化上图入库管理。纳入低效用地数据库的地块应经第三次全国国土调查（以下简称“三调”）及最新年度国土变更调查确定为建设用地。符合以下特殊情形之一的，可按规定纳入上图入库范围：
1.“三调”或之前年度国土变更调查认定为建设用地，但因后续上盖物拆除等原因，在“三调”或最新年度国土变更调查中认定为非建设用地，不涉及复垦且国土空间总体规划为建设用地的地块。
2.2019年12月31日以前已办理土地供应手续、或已核发建设用地使用权权属证书、或已取得建设用地批准书的用地，但宗地范围内在“三调”或最新年度国土变更调查中认定为非建设用地的地块。
3.属于因实施区域统筹和成片开发经批准纳入项目整体利用的边角地、夹心地、插花地等零星用地（面积不超过入库项目总面积10%），或2025年12月31日前已批准纳入项目整体利用的超标零星用地和确定仅用于复建安置、公共设施建设的其他用地。
已按照《闲置土地处置办法》认定闲置但未处置的地块不得上图入库。
（十六）创新土地出让方式。在改造用地规划指标明确、确保“净地”供应的前提下，支持建立公开择优的竞争性准入机制，探索实施改造用地综合评价出让或带设计方案出让。可根据出让地块实际情况，将企业资质、开发运营方案等评价指标纳入供地方案，依法依规进行综合评选，以土地利用综合条件最优确定土地受让方，实施综合评价出让；也可组织编制项目实施方案、建设工程设计方案、施工图设计文件等，并纳入供地方案，实施带项目实施方案或设计方案公开出让。出让地块内确有必要保留的建（构）筑物，可按现值评估作价一并供应，涉及不可移动文物、历史建筑、村祠堂、历史遗迹等建筑的，应在供地方案中明确保护及修缮要求。
（十七）完善增存挂钩机制。各地应统筹存量和增量用地需求，优先利用存量用地，编制低效用地再开发实施计划，确定具体项目，按需编制项目实施方案，并有序实施。各市通过盘活低效用地核算的新增建设用地指标，按照各市盘活低效用地面积占全省盘活低效用地总面积的比例综合确定，省将实施差异化的建设用地增存配比机制。低效用地盘活数据经省自然资源厅审核通过后纳入自然资源管理与国土空间规划“一张图”。经发现弄虚作假、虚报瞒报的，将扣减盘活数量。已入库的低效用地范围内，不涉及商业、居住等经营性新增建设用地出让的，不需挂钩农村建设用地拆旧复垦、增减挂钩形成的复垦指标。
（十八）拓宽项目筹资渠道。强化改造开发项目化管理，支持政府主导类项目编制项目建议书，纳入重点项目清单，积极争取财政资金支持。支持发行地方政府专项债券收回收购符合条件且可尽快出让形成新增投资的低效用地。鼓励加强与开发性、政策性金融机构对接，争取提前介入改造开发项目策划，共同谋划适配的金融产品和服务方式，合理确定贷款年限、利率等，提高项目融资效率。支持在风险可控、商业可持续的前提下，通过银行贷款、其他社会投资主体提供项目资本金等方式开展“投贷结合”,为盘活低效用地提供成本合理、期限匹配的融资支持。支持符合条件的改造主体发行资产支持证券、资产支持票据等金融产品募集资金。推动跨部门资金整合使用，统筹用好城市更新、城中村改造等各类资金，全域土地综合整治资金重点支持建设用地整理。
本文件第（八）（九）（十）（十三）（十四）条以外的条款仅适用于纳入我省低效用地数据库的地块，自2026年X月X日起施行，有效期5年，各地可结合实际制定实施细则。本文件要求县级人民政府开展的工作，东莞市、中山市可在合法合规、不增加基层负担的前提下由市人民政府指定镇人民政府（街道办事处）负责。