煤炭作为我国的主体能源，长期以来在国民经济中占据重要地位。然而，2012年以来，伴随着行业过快发展、经济结构调整，煤炭供需阶段性错配等情况，价格持续、非理性下跌，企业大面积亏损。煤炭供给侧改革应运而生，旨在通过优化供给结构、提高供给质量，推动煤炭行业可持续发展。本文将2015—2020年煤炭供给侧改革作为研究对象，从背景与意义、政策措施支持、取得的成果等方面进行详细探讨。
背景与意义
煤炭供给侧改革是在我国经济进入新常态、能源结构调整和环境保护压力加大的背景下提出的。
长期以来，煤炭作为我国的主要能源，支撑了经济的快速增长。过去几十年，煤炭产能快速扩张。据统计，截至2015年，我国煤炭产能超过50亿吨，而彼时实际需求约40亿吨，产能利用率不足80%。这就导致煤炭价格低迷、企业盈利能力下降，还导致环境问题和资源浪费。在此情况下，政府提出煤炭供给侧改革，核心目标是通过去产能、优化产业结构、提高供给质量，推动煤炭行业可持续发展。
2015年12月，中央经济工作会议提出2016年五大任务：经济社会发展特别是结构性改革任务十分繁重，战略上要坚持稳中求进、把握好节奏和力度，战术上要抓住关键点，主要是抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。一是积极稳妥化解产能过剩；二是帮助企业降低成本；三是化解房地产库存；四是扩大有效供给；五是防范化解金融风险。“三去一降一补”的提出，确保了煤炭行业实施供给侧改革的政策基础。
2016年2月18日，《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（下称《意见》）发布，其中提到，主要任务是在近年来淘汰落后煤炭产能的基础上，从2016年开始，用3至5年的时间，再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右，较大幅度压缩煤炭产能，适度减少煤矿数量，煤炭行业过剩产能得到有效化解，市场供需基本平衡，产业结构得到优化，转型升级取得实质性进展。《意见》明确，严格控制新增产能。从2016年起，3年内原则上停止审批新建煤矿项目、新增产能的技术改造项目和产能核增项目；确需新建煤矿的，一律实行减量置换。在建煤矿项目应按一定比例与淘汰落后产能和化解过剩产能挂钩，已完成淘汰落后产能和化解过剩产能任务的在建煤矿项目应由省级人民政府有关部门予以公告。《意见》同时明确，加快淘汰落后产能和其他不符合产业政策的产能，有序退出过剩产能，推进企业改革重组，促进行业调整转型，严格治理不安全生产，严格控制超能力生产，严格治理违法违规建设，严格限制劣质煤使用。
具体来看，煤炭供给侧改革的意义主要体现在以下几个方面：
第一，通过去产能，有效缓解产能过剩问题，恢复市场供需平衡，提升煤炭价格和企业盈利能力。
第二，通过优化产业结构，推动煤炭企业兼并重组，提高产业集中度，增强企业的市场竞争力和抗风险能力。
第三，通过技术创新和环保措施，减少煤炭生产和消费过程中的环境污染，推动绿色低碳发展。
第四，通过煤炭供给侧改革，推动能源结构的调整，促进清洁能源的发展，实现能源消费的多元化。
总之，煤炭供给侧改革不仅是煤炭行业自身发展的需要，更是我国经济结构调整和环境保护的必然要求。通过改革，可以实现煤炭行业的高质量发展，为国民经济和社会的可持续发展提供坚实的能源保障。
政策、措施支持
煤炭供给侧改革的实施离不开一系列强有力的政策、措施的支持。
在去产能方面，政府采取了多项措施来减少煤炭行业的过剩产能，其中包括关闭落后矿井、淘汰落后产能、严格控制新增产能等。政策包括《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》和《煤炭工业发展“十三五”规划》，这些政策明确了去产能的目标和任务，并提出了详细的实施方案。
在优化产业结构方面，鼓励煤炭企业通过资产重组、股权合作等方式，优化资源配置，提高产业集中度。
在控制煤炭产量方面，推行煤炭生产“276政策”。为解决煤炭行业产能过剩、市场无序竞争等问题，2016年4月，国家发展改革委、国家能源局等部门联合发布《关于进一步规范和改善煤炭生产经营秩序的通知》，要求全国煤矿自2016年起按照全年作业时间不超过276个工作日、将煤矿现有合规产能乘以0.84的系数后取整，作为新的合规生产能力。
在提升供给质量方面，强化技术创新和环保措施，推动煤炭行业实现绿色低碳发展。推广应用高效清洁燃煤技术，建设现代化煤矿，提高煤炭开采和利用效率。政策包括《煤炭清洁高效利用行动计划（2015—2020年）》和《煤炭工业绿色发展指导意见》，这些政策提出了煤炭清洁高效利用的目标和任务，并给出了详细的实施方案。政府还加强环保监管，推动煤炭企业实施清洁生产，减少污染物排放。例如，要求煤炭企业安装脱硫、脱硝和除尘设施，严格控制污染物排放，确保达到国家环保标准。
此外，政府还通过财政和货币政策，支持煤炭供给侧改革的实施。例如，设立专项基金，支持煤炭企业去产能和转型升级；提供贷款贴息和税收优惠，鼓励企业进行技术创新和环保改造；推动煤炭企业发行绿色债券，筹集资金用于环保项目和技术研发。
总体来看，煤炭供给侧改革的实施离不开一系列强有力的政策、措施的支持。这些政策、措施不仅有效推动了煤炭行业去产能、优化产业结构、提升供给质量，还为煤炭行业的可持续发展奠定了坚实的基础。
取得的成果
煤炭供给侧改革实施以来，我国煤炭行业可持续发展之路越走越宽阔。
在去产能方面，政府通过一系列政策、措施，有效减少了煤炭行业的过剩产能。据统计，2016年至2020年，全国累计退出煤炭产能超过8亿吨，超额完成“十三五”期间的去产能任务。一系列政策、措施使得煤炭市场供需逐步回归平衡，煤炭价格随之回升，企业盈利能力有所改善。2016年至2020年，煤炭行业利润总额从不足500亿元增长至超过2000亿元，企业财务状况显著好转。
在优化产业结构方面，煤炭企业兼并重组取得了积极进展。通过推动大型煤炭企业之间的兼并重组，提高了产业集中度和市场竞争力。例如，神华集团与国电集团合并，成立国家能源投资集团，是全球较大的煤炭生产商和能源企业。这种兼并重组不仅增强了企业的规模效应和抗风险能力，还推动了煤炭行业的资源整合和技术进步。据统计，2016年至2020年，煤炭行业前十大企业的市场占有率从不足40%提高至超50%。
在控制煤炭产量方面，严格落实“276政策”，有效约束了煤炭产量、提高了企业效益。2016年，我国煤炭产量为34.1亿吨，同比下降9%。煤炭价格明显回升，2016年年末环渤海5500大卡动力煤平均价格为593元/吨，年内涨幅为60%，煤炭企业经济效益改善，行业亏损局面得到缓解。
在提升供给质量方面，煤炭行业通过技术创新和环保措施，逐步实现绿色低碳发展。煤炭燃烧是大气污染的主要来源之一，尤其是PM2.5和二氧化硫等污染物的排放，对空气质量和公众健康造成了严重影响。随着国家对环境保护重视程度的不断提高，煤炭行业面临着越来越严格的环保要求。这些措施不仅提高了煤炭供给的质量，还减少了对环境的负面影响。2016年至2020年，煤炭行业二氧化硫和氮氧化物排放量分别下降30%和25%，PM2.5排放量下降20%。
煤炭供给侧改革还推动了能源结构的调整，促进了清洁能源的发展。2016年至2020年，全国煤炭消费量从约40亿吨下降至约38亿吨，煤炭在一次能源消费中的比重从62%下降至58%，清洁能源消费比重从19%提高至24%。
遇到的问题
不可否认，在煤炭供给侧改革的实施过程中，也遇到一些问题：
落后产能关停、淘汰还需进一步科学监管、严格落实。尽管政府出台了一系列政策、措施，但在实际执行过程中，存在落实不到位、监管不严格的情况。例如，部分地方政府为了短期经济利益，对落后产能的关闭和淘汰工作敷衍了事。这不仅影响了改革的整体效果，还导致资源的进一步浪费和环境的持续恶化。另外，也有地方政府不顾企业实际情况，采取“一刀切”的方式，关停当地所有煤矿。
环境保护仍需加强。尽管政府加强了对煤炭行业的环保监管，但个别企业仍然存在偷排偷放、超标排放等行为。这不仅影响了周边居民的生活质量，还对生态环境造成了破坏。例如，陕西某煤炭企业在生产过程中，未按规定处理废水，导致附近河流水质严重污染，引发了社会广泛关注。
转型、创新缺乏配套制度和人才支持。转型升级和技术创新是煤炭企业应对供给侧改革的策略之一。然而，由于煤炭行业的特殊性和历史遗留问题，转型升级并非易事。一些企业在转型过程中，缺乏清晰的战略规划和有效的执行能力，导致转型效果不佳。一些企业一直沿袭传统发展模式，重生产轻研发，在技术创新中，缺乏足够的研发投入和人才支持，导致技术成果转化率偏低，无法有效提升企业核心竞争力。例如，内蒙古某煤炭企业在尝试向新能源领域转型时，由于技术储备不足和市场调研不充分，项目失败，企业陷入更大的困境。山东某煤炭企业在引进先进采煤技术时，由于相关人才培养不足，没有充分的技术消化吸收能力，导致设备闲置、技术浪费，未能实现预期的经济效益。
政策执行过程中产生的民生问题值得关注。2016年7月，国家发展改革委等七部门印发《关于在化解钢铁、煤炭行业过剩产能实现脱困发展过程中做好职工安置工作的意见》，以钢铁和煤炭两个行业作为化解产能过剩的切入点。国家人力资源社会保障部对这两个行业做了初步统计，两个行业共涉及约180万职工的分流安置。不同地区的煤炭资源禀赋、经济发展水平和环境承载能力存在较大差异，但在政策执行过程中，可能忽视了这些差异，导致一些地区的煤炭企业面临生存困境，或者在职工下岗分流过程中未进行合理补偿和妥善安置。
煤炭价格过快上涨也产生一定影响。由于各方面的原因，2021年我国煤炭价格快速上涨，港口动力煤价格一度超过2000元/吨，对社会生产和民生保障带来较大影响。煤炭是电力、钢铁、水泥、化工等众多工业行业的重要基础能源和原材料。煤炭价格大幅上涨，直接导致下游行业生产成本大幅攀升。火电企业发电成本中煤炭占比较大，煤炭价格上涨导致发电成本增加，若电价不能相应调整，则火电企业盈利被压缩，严重的话，可能面临亏损，其生产积极性势必受挫，进而影响工业用电供应，最终制约工业生产规模和增速。
各方的配合
煤炭行业回暖离不开供给侧改革。但是，若缺少需求端的配合和经济制度的改革，有可能只是重新分配产业链各环节利润，而无法实现资源的帕累托最优配置和社会整体增量发展。只有优化总供给、扩大总需求，建立平稳向好的市场经济环境，形成新的市场平衡，煤炭行业才能实现可持续发展。
延伸来看，以下几个因素促进了煤炭供给侧改革的成功：
其一，棚改货币化。2015年6月，国务院颁布《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》，棚改补偿模式由实物货币安置并重转向货币安置优先，棚改由1.0进入2.0。由于一、二线城市棚改货币化安置套数占比很小，PSL（抵押补充贷款）相当于对三、四线城市定向货币宽松。据相关研究报告，“十三五”期间棚改总投资额约7万亿元，而同期PSL累计新增规模为2.6万亿元，有力支持了棚户区改造建设。棚改2.0的贯彻落实，为房地产市场提供了大量的流动性和充沛的购买力。
其二，政府化债。国家提出加大地方政府债务置换力度，扩大省级政府一般债务发债规模，缓解地方政府偿债压力，优化债务结构。2015年至2018年，地方在限额内安排发行了12.2万亿元地方政府债券置换。置换的12.2万亿元债务占14.34万亿元非债券形式债务的85.1%，有效缓解了地方偿债压力。此外，2015年专项债首次启动发行，一方面为地方政府未来的项目融资打开大门，另一方面通过发行专项债置换部分存量债务。通过大规模化债，地方政府可以轻装上阵，提高基建投资力度、推进城市建设和扩大民生投入。
其三，积极的财政政策。保持一定的财政赤字水平，通过减税降费、增加政府支出等方式，支持实体经济发展、保障民生等，财政资金使用效率不断提高。扩大财政赤字和国债规模——适当提高全国财政赤字占GDP的比重，以扩大财政资金的使用空间，支持经济社会发展项目。实施结构性减税政策——废除政府发起的各类产业基金，对国家引导发展的行业和小微企业全面减税，支持企业创新投资。
其四，稳健的货币政策。央行通过降准、降息、再贷款、再贴现等多种政策工具，增加市场流动性，引导金融机构加大对实体经济的支持力度，降低企业融资成本。调节货币供应量——保持M2合理增长，继续适时降准，引导全社会降低企业融资成本，为经济发展提供适宜的货币金融环境。完善汇率制度——以人民币汇率中间价机制调整为契机，完善以市场供求为基础、有管理的浮动汇率制度，增强人民币汇率双向浮动弹性。实施结构性货币政策——通过支农再贷款和支小再贷款、融资便利等工具，定向支持部分实体行业或企业发展；采取结构性法定存款准备金政策，对部分金融机构或业务“减税”。
其五，深化改革开放和体制改革。推动贸易自由化——积极参与全球经济治理，推动多边贸易体制改革，反对贸易保护主义，扩大货物和服务贸易，提高贸易竞争力。加强国际合作——推进“一带一路”倡议，加强与沿线国家的贸易合作，促进基础设施互联互通，实现互利共赢。扩大服务业开放——继续扩大市场准入，推进金融、贸易、物流、信息服务、商务服务等生产性服务业对外开放，促进跨国公司扩大对华投资。推进财税体制改革——完成营业税改征增值税，加快房地产税立法，完善财政转移支付制度，提高财政资金使用效率。实施区域协调发展战略——推进西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起和东部地区率先发展，加强区域间的合作与协同发展。推进新型城镇化——促进大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇化质量，推动农业转移人口市民化，加强城市基础设施建设，提高城市公共服务水平。
总结
为了推动煤炭行业健康发展、社会资源优化配置以及市场经济平稳向好运行，政府、企业和每一位市场参与者都需要努力，并从供给侧、需求侧和市场环境三个方面共同发力，才能真正实现煤炭行业以及上下游全产业链的高质量发展。我们希望通过对上一轮煤炭行业供给侧改革的分析研究，为后续相关政策的推进带来新的思考和借鉴。（作者单位：广发期货）