日前，财政部、国家发展改革委联合发布了《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》，其重点也落在如何建立完善合理的投资回报机制、提高项目融资效率等方面。政策的出台，对PPP项目“落地”起到了助力作用，无疑会推动社会各个领域PPP项目的进展实施。
本期，记者选取了城市垃圾处理PPP模式、城市轨道交通PPP模式、住房保障领域PPP模式，并邀请国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、研究员孟春，住房和城乡建设部政策研究中心研究员周江，北京交通大学教授纪寿文等相关专家就以上领域PPP发展的现状、问题和建议等方面进行解读，作为该领域专家，他们都曾参与“社会资本参与公共服务市场化改革”的报告撰写。
城市垃圾领域PPP模式各部门有机协调提升监管能力
“PPP是一场不亚于市场化改革的重大改革，它深深地改变着整个社会的利益结构和风险结构，可以说PPP改革是全面深化改革的重要切入点。”孟春说，目前，我国各地都在积极推进PPP模式在垃圾处理领域的应用，其应用约占所有PPP项目的3.67%，可以预见，PPP模式将成为今后我国城市垃圾处理的主导方向，具有较大的市场潜力。
就推进PPP模式在垃圾处理领域的应用方面，孟春认为，垃圾处理涉及的部门比较多，除了环保部门以外，还包括公安、卫生、工商等部门，这些政府部门之间的相互协调配合十分关键。因此，在垃圾处理领域开展PPP项目的时候，不但要做好简政放权，还要在明确牵头部门的前提下，注重各个政府部门之间的协作与配合，形成合力、提高效率，加快PPP项目的落地生根、发展。
孟春提出，各部门有机协调是PPP项目真正落地的重要方面。“比如，在城市垃圾PPP项目的识别阶段，各个部门在选址时要协调好。环保、发改委等主管部门应注重制定好中长期垃圾处理PPP项目的规划，注重项目之间的相互衔接，整体优化；财政部门要做好物有所值的评价和财政承受能力的评价论证，来确保项目的实施。只有多个部门加强协作，项目落地才能快。”
接下来，在PPP项目的执行阶段同样需要各相关部门的支持和配合，比如公安部门可以取缔一些非法收运垃圾的车辆，对一些非法处理加工废物的窝点等加大打击力度。另外，环保、卫生部门要不定期地对项目排放物进行抽查，保证垃圾的集中收运、收储，从而确保项目的顺利实施。
此外，从垃圾处理PPP项目的监管上来分析，孟春坦言，在调研时，有不少部门都反映社会资本很难监管。孟春认为，实施PPP项目一个重要环节是要监管好，监管好的关键是要提升监管人员的能力和水平。例如，监管人员要熟悉PPP的实操流程、监管政策，可以通过对数据深入的挖掘和分析，从不同的视角重视垃圾处理项目相关的指标和项目的实施进度，并且对垃圾处理的成本和项目运行成本标准进行细致测算。
“完善相关的财税政策、鼓励社会资本积极参与城市垃圾处理PPP项目这点很重要。”孟春认为，在推进垃圾处理PPP项目的过程当中，财税政策的支持对垃圾处理PPP项目的运作起着十分重要的作用，建议相关部门在城市垃圾领域PPP项目上给予税收优惠、投资的补助，提高社会资本参与的积极性。另外，还应创新信贷政策，完善配套的金融政策，鼓励社保基金、险资等，通过对垃圾处理PPP项目提供资金支持来推进其发展。
住房保障领域发展PPP应明确各方权责关系
在住房保障领域，我国也有了应用PPP模式的试点和先例。例如，部分地区企业通过BT、配建方式参与保障性住房建设和棚户区改造。周江说，社会资本参与保障性住房建设，可以获得租金等相对稳定的投资回报，这使得PPP应用于保障性住房项目具备一定的经济可行性。
在周江看来，在住房保障领域实施PPP模式，首先要有明确的权责关系。“政府要干什么？开发商干什么？社会资本包括住户在这里是什么权责关系？这些都要弄清楚。”周江说，从国外经验来看，政府要做好对住房保障的政策支持，包括土地、金融、税收、租金补贴、规划等。开发商或社会资本的角色主要是让渡短期的收益，其收益被分配到较长的运营期，往往以租金形式获得。
其次，在住房保障领域实施PPP模式，需要注意的是，PPP不仅是融资工具，更有助于提高政府效率、发挥市场机制作用。例如，美国在2007年实行PPP主要是为了降低费用和减轻财政压力。
再次，要重视发挥非营利组织的作用。周江说，非营利组织实际上也是社会资本的一个重要组成部分。英国、加拿大等国家的住房保障领域，非营利组织在社会资本、政府以及住户之间起到了很好的桥梁和沟通作用，对完善PPP机制至关重要。
“住房保障领域PPP同样需要激励和监管机制。”周江说，事实上，对住房保障领域PPP来说，住房保障对象的审核、租金的调节机制，包括后期的配租、配售机制等都需要政府参与，这也是其区别于一般PPP模式的特殊之处。
周江介绍，归纳起来，在国内住房保障领域运用广义上的PPP大概有六种形式：一是企业代建政府回购；二是开发企业配建保障性住房；三是用工企业利用自有土地建设公共租赁性住房，其中，一部分用于企业职工，一部分面向社会；四是集体经济组织建立公共租赁住房试点；五是企业投资建立公共租赁住房并运营；六是在棚户区改造过程中，引入社会资本参与。
在住房保障领域发展PPP的政策建议上，周江认为，一方面，要明确界定各方权利义务关系、完善合理的投资回报机制、构建有效的风险分担机制，进一步完善社会资本参与住房保障的激励机制。另一方面，要建立公共租赁住房政府和社会资本合作项目库并推动试点，加强监管和绩效评价机制，建立适应PPP发展要求的住房保障实施和管理机制。
轨道交通领域PPP模式亟须健全市场运行机制
纪寿文在接受本报记者采访时认为，未来五年，我国轨道交通发展的势头非常快。城市轨道交通建设和运营中引入PPP模式有助于弥补建设资金不足，提高轨道交通运营管理水平和服务质量。
“城市轨道交通的投资需求大、外部效应强、关联增值点多、投资回报较为明晰稳定的内在特点以及城市轨道交通未来较长时期快速发展的前景，对社会资本具有较强的吸引力，城市轨道交通采用PPP模式切实可行。”纪寿文说。
纪寿文介绍，目前，国内轨道交通PPP项目比较典型的有北京地铁4号线、深圳地铁4号线、上海地铁1号线、重庆地铁3号线等。但是，由于国内城市轨道交通PPP起步较晚，加之国内城市的经济、社会条件差异较大，国内城市轨道PPP发展中面临着一些难题和挑战。
一是部分地方政府对于城市轨道交通PPP模式的核心内容认识不足，较多注重用PPP套外壳做融资，较少统筹考虑用PPP来提高运营效率和服务质量等。现阶段仍缺乏完善、规范的轨道交通PPP规章制度。
二是政府角色不清晰，部分地方政府部门身兼直接投资者、直接经营者和直接监管者等职能，容易在具体的工作中产生角色混淆和错位。
不容忽视的是，当前轨道交通PPP项目实际推行中的赢利模式较为单一，制约社会资本进入的问题尚待解决，此外，PPP的信用和契约意识亟待培养。
纪寿文认为，为保障城市轨道交通领域PPP可持续发展，应进一步深化城市轨道交通PPP投融资改革，鼓励轨道交通投融资模式创新，健全轨道交通PPP项目市场化运行机制，营造轨道交通发展的良好环境。
首先，转变观念，更加重视PPP对提升城市轨道交通项目管理水平、运行效率和服务质量的重要作用；理清角色，政府转型为城市轨道交通PPP项目的组织者和促进者的角色，公私合作双方既是经济合作关系，又是法律上的平等民事主体；创新投融资渠道，探索成立省级政府与社会资本合作融资支持基金，支持开发性金融为轨道交通PPP项目提供投资、贷款、租赁等综合金融服务。
其次，推动“轨道交通+物业”、“轨道交通+社区”等模式的创新应用；实行“主体运营+经营性配套资源+特许经营权”的整体投资运营模式。
再次，保障轨道交通PPP项目投资人获取合理收益，投资人资金占用成本和收益合并计算，合理收益率原则上以银行贷款同期基准利率作为参考，对建设周期较长的项目可适当上浮作为限价，并通过招投标方式确定。对土地配置、有经营性收入的项目，应设立超过一定幅度后的政府与私营机构的溢价共享、亏损共担机制。
“还应注意，在项目进展时，要合理划分项目风险。”纪寿文说，要按照“风险由最适宜的一方来承担”的原则，由社会资本主要承担设计、建设、运营等商业风险，政府主要承担政策法律、最低需求等风险。坚持诚信守约，政府与投资人一旦签署合约须严格执行，无故违约须依法赔偿。
此外，纪寿文认为，推进轨道交通领域PPP发展，还应建立政府、服务使用者共同参与的轨道交通PPP综合评价体系。发展第三方评估组织及机构，对项目的绩效目标实现情况、运营管理、资本使用、公共服务质量和公众满意度进行综合评估，评估结果作为政府监管及补贴的重要依据。同时，评估结果应依法向社会公开，接受社会监督。