十二届全国人大四次会议第1651号建议答复摘要
我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，符合我国基本国情。《农村土地承包法》颁布实施前，许多地方采取“大稳定小调整”的办法解决人地矛盾，但一些地方借机随意调整收回农户承包地，侵害了农民土地承包权益，也影响了农民投入土地的积极性。为切实稳定土地承包关系，维护好农民的土地承包权益，《农村土地承包法》明确规定：承包期内发包方不得调整农户承包地。2007年颁布实施的《物权法》进一步明确了土地承包经营权的用益物权性质。党的十八届三中全会提出“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”按照上述法律政策，农村土地承包采取集体经济组织内部的家庭承包方式，以农户为单位进行，在集体统一组织承包的时点上，本集体经济组织的农户平等地享有承包土地的权利，承包结果是公平的，农民群众是满意的。随着时间推移和家庭人口变化，会出现农户间人均承包地占有差异。但承包期内，作为本集体经济组织成员的农户家庭成员共同享有对承包地的占有、使用、收益权利，不存在新增成员无地问题。按照家庭人员变化调整承包地，既不符合国家农村土地承包法律政策，不利于保持土地承包关系的稳定，也不利于农业生产持续稳定健康发展。如果采用调整其他农户承包地的办法解决人地矛盾，农村就会无休止地调地，承包关系就很难稳定下来，就会侵害其他农户土地承包经营权。因此，在承包期内，应按照《农村土地承包法》的规定，用集体经济组织依法预留的机动地、依法开垦等方式增加的土地、承包方自愿依法交回的土地等，按照公平合理的原则，分类排队，逐步解决新增人口要地问题。对确因缺地导致生活贫困的，应当将该户农民纳入农村最低生活保障和贫困救助体系，并帮助转移就业。对于您在建议中提及的“二孩”政策和农村城镇化政策可能对土地承包制度的影响，我们将在参与修改《农村土地承包法》和起草稳定和完善农村基本经营制度的指导意见文件中，予以认真研究和考虑。