中美经贸关系逐渐走向规范化、机制化的同时，也从浅层次的摩擦转为深层次的体制性冲突。由于中美两国政治体制与经济发展模式差异较大，这些冲突集中体现在两者如何处理政府与市场的关系上。国有企业作为政府与市场的界面，在成为TPP协议的关键议题之一后，引起普遍关注。
TPP国企条款的核心思想不是“竞争中立”而是对国有企业的“竞争限制”
我国研究人员过去关于TPP协议国企条款的主流观点认为其核心精神可能是“竞争中立”，即政府对国有企业和私营企业一视同仁、市场上所有商业经营者公平竞争。但从最新披露的TPP协议正式文本来看，TPP协议国企条款的核心思想不仅不是“竞争中立”，而一定程度上实质是对国有企业的“竞争限制”。
(一)TPP国企条款的重点是推崇私营企业的“商业考虑”和限制对国有企业的“非商业资助”
在2012年的TPP第十二轮谈判中，美国提出增加国有企业条款，由此形成了TPP协议的第十七章，由15节和6个附件构成。这些条文的核心内容是：第4节“非歧视待遇和商业考虑”、第6节“非商业资助”和第10节“透明度”。
“非歧视待遇和商业考虑”要求各缔约方政府保证其国有企业和指定垄断企业(designatedmonopoly)在从事商业活动时，必须按“商业考虑”原则开展产品或服务的购销活动。“非商业资助”要求任何缔约方都不得通过对其国有企业进行直接或间接的非商业资助，从而对其他缔约方造成不利影响。“透明度”要求缔约方公布其国有企业、指定垄断企业及非商业资助等相关信息。可见，TPP协议国企条款的关键词是“商业考虑”和“非商业资助”。
其中，“商业考虑”指“价格、质量、可获性、适销性、运输和其他购销条件，或相关的私营企业在商业决策中通常考虑的其他因素”(也就是说，“商业考虑”在难以测度时，可以私营企业为参照标准)。“价格、质量、可获性、适销性、运输和其他购销条件”基本上继承了GATT1994第17条国营贸易企业条款的要求；但与TPP协议国企条款的“相关的私营企业在商业决策中通常考虑的其他因素”条件不同，GATT1994国营贸易企业条款关于“商业考虑”的第二个条件是“依照商业惯例给予其他缔约方的企业参与此类购销的充分竞争机会”，并未将私营企业作为“商业考虑”的参照标准。TPP协议国企条款在GATT1994国营贸易企业条款的基础上，提升了私营企业的地位。
“非商业资助”指“因国有企业的政府所有权或控制权而给予的资助”，具体而言，“资助”指资金的直接转移、潜在的资金或债务的直接转移，或以比市场可获得的更优惠的条件给予该企业的货物或服务。这一定义基本借用了WTO《补贴与反补贴措施协定》中“财政资助”的定义。但相较于WTO规则，TPP协议有两大扩展、一个收缩：WTO规则认为一项财政资助构成补贴，要求相关企业拥有比市场上可获得的更优惠的条件；而TPP协议国企条款进一步明确为是与私营企业交易条件相比更优惠的条件。WTO的补贴规则目前主要适用于货物贸易领域；TPP协议国企条款扩展到服务贸易领域。WTO的补贴规则是约束政府给予所有企业补贴的行为；TPP协议国企条款的“非商业资助”并不针对所有企业，而是只针对政府给予国有企业的“非商业资助”行为，予以规制。
(二)TPP国企条款超越了“竞争中立”原则，将重点转向对国有企业的“竞争限制”
TPP协议国企条款仅在第11条“技术合作”中唯一一次提到“竞争中立”，并且只不过是轻描淡写地提出“缔约方应在适当情况下开展相互同意的技术合作，包括：……分享政策方法的最佳实践，以保证国有企业和私有企业的平等竞争，包括竞争中立相关政策”。可以认为，TPP协议国企条款基本上放弃了“竞争中立”原则，将重点转向了对国有企业的“竞争限制”。主要表现为：
1。如前所述，TPP协议国企条款当中并不包含真正的竞争中立条约文本。
2.TPP协议国企条款将“指定垄断企业”分为私有垄断者和政府垄断者两类。对于私有垄断者而言，只有TPP协议生效后被指定的才算指定垄断企业；而对政府垄断者而言，在TPP协议生效前后被指定的均算作指定垄断企业。这显然是一种双重标准考量。由于TPP协议国企条款针对“指定垄断企业”在购销垄断货物或服务以及利用垄断地位时均有明确的规制，这一双重标准显然对主要以国有企业为代表的政府垄断者的规制范围远远大于私有垄断者。可以设想，如果按此规则来认定指定垄断企业，那么在TPP协议生效之际，将会出现“只有政府垄断者而不存在私有垄断者”的局面，这与各国市场实际竞争格局难以相符。实际上，各国都存在垄断企业，只是有些国家以政府垄断者居多，而另一些国家以私有垄断者为主。我们不做价值判断，但对二者认定上的区别对待明显有悖于“竞争中立”原则。
3.TPP协议国企条款所定义的术语“商业活动”，其主体明确为一般意义上的“企业”，并不作所有制区分。但对“非商业资助”，则将主体明确为“国有企业”。这是否意味着非国有企业就一定不存在“非商业资助”？或者对非国有企业就可以进行“非商业资助”？实际上，很多国家对私营企业同样存在着大量补贴，如ABCD四大粮商长期接受着各自母国的巨额农业补贴。
4.TPP协议国企条款明确“非商业资助”情形之一是指“与私营投资者的投资惯例不相一致的权益资本的转移”，将“私营企业在商业决策中通常考虑的其他因素”作为衡量是否是“商业考虑”的重要参考。这些显然是将私营投资者和私营企业置于商业行为标准的地位。但实际上，即使是私营企业(如华尔街金融寡头和底特律汽车巨头们)，也同样会有非理性行为和非商业操作。如果从“竞争中立”原则出发，不宜将一种所有制类型企业置于另一种所有制类型企业之上。
显然，TPP协议国企条款很难谈得上是真正的竞争中立。那么，“竞争中立”这一源自澳大利亚，经由OECD推广，再被美国在OECD、UNCTAD等国际组织中大力宣扬，并试图在双边和多边贸易投资协定中加入相关条款的概念，为何在TPP协议国企条款中被淡化了呢？
TPP国企条款淡化“竞争中立”在于该概念不利于美国重构竞争优势和利益格局
(一)“竞争中立”原旨的核心理念是保证国有企业与私营企业公平竞争
追根溯源，“竞争中立”思想源自澳大利亚的国内实践。澳大利亚模式的“竞争中立”偏重于规制国有企业的商业行为，核心理念是“国有企业与私营企业公平竞争，政府秉持中立态度、保证政策中性”；并探索出了税收中立、债务中立、监管中立和要求国有企业保持正常商业回报率等多种实现途径，在联邦与州层面建立了申诉与行政审查程序，使得“竞争中立”成为一项可实施的法律规则。可以看出，澳大利亚模式“竞争中立”的核心内容是要将国有企业作为“普通企业”对待。国有企业可以正常参与竞争、追求利润，同时还需维持正常的商业回报率，但不得利用“国有”身份谋求资源倾斜或政策优惠等额外好处。实质上是要淡化国有企业的“国有”色彩，恢复国有企业作为“企业”的根本属性，将其作为普通企业进行要求。澳大利亚模式的“竞争中立”政策在国际社会上获得了广泛好评，其基本理念与我国当前国有企业改革的主要方向和基本原则也大体是一致的。
(二)美国模式的“竞争中立”脱离了竞争中立的本源属性
虽然美国也在国际场合倡议“竞争中立”，但是迥然有别于澳大利亚模式的“竞争中立”：澳大利亚模式的“竞争中立”更多地偏重于国内实践；而美国模式更多的是将“竞争中立”这一本国并无实践的制度，通过双边或多边协定扩展为国际主张，并以个别承诺的方式约束他国而非本国(这既是博弈的结果，也与美国国有企业极少且主要是地方国有企业有关).
美国模式的“竞争中立”更多地倾向限制国有企业的竞争能力，这有悖“竞争中立”原旨。相较于澳大利亚模式“竞争中立”的“国有企业回归企业本性”和WTO的所有制中立，TPP协议国企条款实际上具有了一定程度的所有制歧视，已经不局限于“竞争中立”的国内实施，而是转向了“限制国企”的国际主张；已经脱离了“竞争中立”的本源属性，并构成了实质上的非制度中性。
(三)TPP国企条款集中反映了美国彰显跨国公司权利、限制国有企业竞争优势的战略意图
总的来看，TPP规则有其广覆盖、高标准等积极的一面，但其一定程度上也是美国经贸政策的法律化和部分国内规则的国际化。表现在企业层面，则是一方面要强化自己在跨国公司等领域的竞争优势，而另一方面要弱化自己在国有企业方面的竞争劣势，并将其转化为规则植入TPP成员国的国内政策和体制体系。反映在TPP协议争端解决机制上，体现为对跨国公司的权力扩张和权益保护；反映在TPP协议国企条款上，则体现为对国有企业的限制。这是典型的“扬长避短”思路，以强化自己的竞争优势、弱化自己的竞争劣势。
为何会如此？究其根本，我们可以追溯一下美国参与和主导TPP的动因：(1)争夺全球经贸规则制定权。奥巴马在TPP协议基本达成后，明确表示“不能由中国在全球经济增长最快的地区制定规则……定规则的应该是我们”。(2)东南亚经济快速发展及东亚经济一体化进程加快，使美国产生了被排除在外的担忧，美国绝不希望在其西翼再出现一个类似欧盟那样、而自己再次被排除在外的经济共同体，需要强化自己在亚太地区的存在感和主导权。(3)以大国兴衰历史经验为鉴，使得美国认识到“离中东、返亚太”兼具了直接遏制中国崛起的作用。
参与TPP谈判就自然而然地成为美国实施“亚太再平衡”战略在经贸领域的突破点。美国参与之后不久即开始主导TPP规则，体现的是美国价值观和以美国利益为主、兼顾其他成员国利益，其根本思路是经济全球化要符合其国家利益，否则就要通过游戏规则的调整，乃至弃置既有国际组织的制度安排而另起炉灶，来重构新的竞争优势与利益格局。TPP协议特别是其中的国有企业条款，就是这一思路的最好注脚。
既然“竞争中立”的本源属性并不符合美国利用TPP协议重构竞争优势与利益格局的意图，美国在TPP协议国企条款上，自然不得不“忍痛割爱”，转而弱化“竞争中立”概念的存在感。
适当吸收引用“竞争中立”有利于我国国企改革发展需要，也有利于应对TPP国企条款挑战
“竞争中立”在TPP协议国企条款中被淡化，并非其不符合TPP规则的高标准要求。如果我们适当吸收、利用“竞争中立”理念，对我国国企改革发展和应对TPP挑战都具有借鉴意义和参考价值。
首先，我们认为澳大利亚模式的“竞争中立”更有借鉴意义，也更适合于我国当前发展阶段和现实国企改革与发展的需要，其某些制度安排也与中国当前改革方向相一致。我国历史积累形成的庞大经营性国有资产是客观存在，当前国有经济占比较高、国有企业仍然大量分布于竞争领域，要求商业类国有企业在竞争中主动“谦让”既不现实也不明智，更何况还要应对国际竞争。真正的“竞争中立”照顾了我国当前阶段的实际国情，逐步调整、完善而非一蹴而就，有利于我们更好地坚持“两个毫不动摇”、更好地处理公有制经济与非公有制经济关系，应适当借鉴和应用。
其次，“竞争中立”要求我们淡化商业类国有企业的所有制色彩，不因其“国有”身份而再给予变相补贴、资源倾斜或政策优惠。当然，同时也要避免政府对其不当的行政干预，保证其经营自主权。政府需要秉持中立态度、保证政策中性，确保各类企业之间的公平竞争。
第三，TPP协议国企条款的所有制歧视，与我们自我批评的并且正在努力消除的对非国有企业的歧视不同，它实际一定程度上是对国有企业的歧视，并形成了对国有企业的竞争限制。在未来，如果我们进行TPP谈判，正视并适当吸收、引用“竞争中立”概念，既有助于我们在价值观、话语权等方面争夺有利地位，也有利于我们争取可能的豁免或例外待遇。
第四，中国国企改革需要按照自身国情开展顶层设计和基层探索，务实理性地推进，不需要也不应该在国外压力下被动进行。但我们也应秉持价值中立原则，认真考虑如何应对TPP协议国企条款带来的挑战，并借鉴其有益部分，对内促进实质性国企改革和完善企业公平竞争的制度环境(如提升国有企业透明度、规范政府与国有企业之间的关系等等)，对外为国有企业争取有利的国际环境和发展空间(如坚持“竞争中立”原则和其本源属性)。实际上，由于TPP协议主要针对国有企业进行规制，如果我们能切实贯彻“以管资本为主”和“积极发展混合所有制经济”的改革思路，更多地强调国有资本、更好地发展混合所有制企业，那么来自TPP协议国企条款的压力很大程度上就被化解于无形了。