图之于未萌，虑之于未有。近日，国务院办公厅发布《关于印发〈地方政府性债务风险应急处置预案〉的通知》（国办函〔2016〕88号）。（以下简称“88号文”）同时，经国务院批准，财政部印发《关于印发〈地方政府性债务风险分类处置指南〉的通知》（财预〔2016〕152号）。
东方金诚国际信用评估有限公司（简称“东方金诚”）首席评级总监裴永刚在接受本报记者采访时表示，88号文的发布，凸显国家对于地方政府债务管理及相关风险防控的高度重视，有利于进一步加强地方政府性债务风险的防范和控制，推动地方政府融资机制的规范化、透明化和法制化。对于市场层面而言，88号文出台后，城投公司的信用风险分化压力或将加大，估值调整和分化压力将有所上升。
明确责任主体强化债务硬约束
“随着经济的持续发展，我国地方政府性债务规模快速增加，已引起社会各界的广泛关注。截至2015年末，我国地方政府债务达16万亿元，债务率为89.2％，低于国际通行的警戒线。但是，我国个别地区的债务率仍超警戒线，一些地方政府依托政府融资平台等方式过度举债可能已接近极限。在这种情况下，建立和健全地方政府性债务风险应急处置机制显然是非常必要的。”裴永刚告诉本报记者。
事实上，地方政府性债务风险应急处置机制是地方政府融资管理体制的重要组成部分。88号文从原则上明确了地方政府性债务风险的分级负责、及时应对和依法处置，强调省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。
88号文根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将风险级别划分为I级（特大）、II级（重大）、III级（较大）、IV级（一般）四个等级，并分别给出了应急处置方案。比如，设区的市县政府若无法按期足额支付本息的，需提前2个月向上级或省级报告，其中对于达到一定标准，比如市县政府年度债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的情况下，要启动财政重整计划。一旦启动财政重整计划，地方政府必须实施清缴欠税、压减支出、处置政府资产等一系列措施，直至债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。
裴永刚认为，地方政府性债务风险应急处置机制的建立和健全，标志着我国地方政府融资管理体制改革迈出了坚实的一步，地方政府债务融资有望进一步规范化。特别是在明确了地方政府融资平台债务偿还责任的情况下，地方政府融资平台的业务结构和盈利模式将发生较大变化，从而促进地方政府融资平台的转型发展。
对于为何我国地方债务迅速增长的主要原因，裴永刚告诉本报记者：“由于我国财政体制的特殊性，地方财权和事权不匹配，造成地方政府在债务融资上与中央政府的‘博弈’，即一些地方政府出于加快发展和自身债务最终会由中央财政承担的考虑，脱离当地经济发展的实际需要和财政承受能力大规模举借债务，这是地方政府债务负担庞大的根本原因。”
88号文重申了地方政府债务范围仅为地方政府债券和确认的存量政府债务，而且强调了地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。同时，该文件也强调了责任追究机制。风险事件发生后，相关人员将被追责。如属于在本届政府任期内举借债务形成风险事件的，在终止应急措施之前，政府主要领导同志不得重用或提拔。
有分析认为，88号文进一步明确了地方政府对其举借的债务负有偿还责任，能够有效降低、甚至消除地方政府在债务融资上与中央政府的“博弈”行为，从而有助于形成地方政府性债务的硬约束。
城投债估值调整压力将上升
与此同时，88号文明确了地方政府对其发行的地方政府债券依法承担全部偿还责任，但存量或有债务不属于政府债务。对于存量担保债务，地方政府仅依法承担适当民事赔偿责任，且债务偿还有上限；而存量救助债务，地方政府视具体情况救助，但保留对债务人的追偿权。
基于上述规定，裴永刚认为，88号文出台后，城投公司的信用风险分化或将加大，估值调整和分化压力将有所上升。主要原因有两个方面。
一方面，政府融资平台的业务以基础设施建设和土地开发整理业务为主，而这两类业务收入均主要来自于政府回购、政府支付的代建管理费和土地出让金返还，其收入、盈利和到期债务的偿还对当地政府财政依赖较大，因而当地方政府出现IV级及以上债务风险事件时，如果启动增收节支为导向的财政重整计划，或将对城投公司收入水平的稳定性产生影响。
另一方面，政府为城投公司出具的担保函、承诺函或支持函都属于违规行为，代偿效力受到了明确的约束。在2014年（含）之前发行的城投债纳入地方政府债务的可能性较高，风险相对较小；但之后发行的城投债即使地方政府及其部门出具了担保函也属于违规担保，地方政府最多承担债务余额50%的代偿责任（采取债务余额50%与担保额孰低的原则确定代偿金额），并且提供担保的政府机构相关人员还有可能被追责。