评论｜契税立法回顾与改革展望

2020-08-17 08:19:44   来源：   

刘佐（中国法学会财税法学研究会副会长、国税总局税收科研所原所长）

本月11日，十三届全国人大常委会第二十一次会议通过《中华人民共和国契税法》，当日中华人民共和国主席令第五十二号公布，自明年9月1日起施行，现行的国务院发布的《中华人民共和国契税暂行条例》同时废止。这是我国税制改革、地方税改革和房地产税改革的一项重要措施，也是本届全国人大常委会立法规划、今年全国人大常委会立法工作计划项目之一。

契税历史的简要回顾

我国的对房地产交易征收契税起源于东晋时期，至今已有一千六百多年的历史。当时规定，买卖田宅立契者，卖方纳税3%，买方纳税1%。清末规定房地产交易的契税由买方缴纳，税率为9%。民国初期制定的契税法规曾经沿用清末旧制，后来税率陆续调整，抗日战争后降至6%。

1949年中华人民共和国成立前后，全国统一的新税制建立以前，在中国共产党领导的解放区和新解放的城市，曾经沿用旧税制征收契税。1950年4月3日，政务院发布《契税暂行条例》，即日起施行，其中规定房地产交易由买方按照6%的税率纳税。20世纪50年代中期实行生产资料所有制的社会主义改造以后，土地的买卖与转让被禁止，房屋产权变动的征税范围也日益缩小，契税因此在以后的近30年间近乎名存实亡。

我国改革开放以后，房地产转让的情况逐渐增多，契税随之增加，税制逐步完善。1997年7月7日，国务院发布《中华人民共和国契税暂行条例》，自当年10月1日起施行，1950年4月3日政务院发布的《契税暂行条例》同时废止。2019年3月2日，国务院曾经对上述条例略作文字修改。据财政部统计，2019年，全国契税收入为6212.9亿元，占当年全国税收总额的3.9%，位居全国18种税收第六位。

契税立法的主要内容和改进之处

契税法的主要内容大体上由契税暂行条例“平移”而来，没有很大的变化：纳税人为在我国境内转移土地、房屋权属，承受的单位和个人；土地使用权出让、出售，房屋买卖的计税依据为土地、房屋权属转移合同确定的成交价格；税率为3%至5%，具体适用税率由省、自治区和直辖市人民政府在上述幅度内提出，报同级人大常委会决定，并报全国人大常委会和国务院备案；国家机关、事业单位、社会团体、军事单位和非营利性的学校、医疗机构、社会福利机构承受土地、房屋权属用于办公、教学、医疗、科研等情形可以免税；根据经济和社会发展需要，国务院对某些情形可以规定免税、减税，报全国人大常委会备案；省、自治区和直辖市也可以依法决定对某些情形免税、减税。

与现行契税暂行条例相比，契税法的主要变化，一是在税率方面改变了具体适用税率由省、自治区和直辖市人民政府确定，报财政部、国家税务总局备案的规定，提高了审批和备案的层级；二是在减免税方面将现行有关文件规定的一些税收优惠政策“升格”为法律（如婚姻关系存续期间夫妻之间变更土地、房屋权属），并有所增加（如非营利性学校、医疗机构和社会福利机构的免税规定），同时规定国务院和省、自治区和直辖市可以依法作出某些免税、减税规定；三是在征收管理方面将目前规定的纳税申报、缴纳税款两个环节合并为申报缴纳一个环节，从而简化了办税流程，也符合当前契税征管的实际情况。此外，契税法中增加了相关部门在契税征管方面的协税义务和保护纳税人涉税信息的规定，这些规定应该有利于契税的征管和维护纳税人的合法权益。

契税立法的意义和改革展望

深化税制改革，完善地方税体系，推进房地产税改革，是近年来党中央、全国人大和国务院高度重视、反复强调的重要任务。契税是我国第六大税种，更是地方税、房地产税体系中的主体税种之一。契税法的制定，标志着我国的税制改革、地方税改革和房地产税改革取得了新的重要进展，也为下一步改革打下了更坚实的基础。

依法治国是建设法治中国的基本原则，落实税收法定原则是党的十八届三中全会提出的重要任务和依法治国的必然要求。近年来，全国人大常委会大力推进税收立法工作，并且已经取得了很大的进展，先后制定和修正多部税收法律。迄今为止，我国现行18种税收中，包括契税在内，已有11种税收分别由全国人大及其常委会立法，还有7种由国务院制定行政法规的税收会在不远的将来陆续由全国人大及其常委会制定相关法律。

展望未来，我国的税制、地方税和房地产税改革和立法依然任重道远，契税改革应当融入其中，统筹考虑，一体化作业，逐步推进。就近期而言，应当积极做好契税法实施以前的准备工作，特别是新旧税制的衔接，并注意研究契税法实施以后遇到的问题和解决那些问题的办法。就契税法本身来说，也可以继续完善。例如，可否考虑适当降低法定税率，将一些行之有效的税收优惠和管理等方面规定纳入税法，适当整合某些在税收管理中具有共性、现行税收征管法中也有相关规定的内容，等等。就中长期而言，似乎可以在房地产税立法时考虑将契税与房产税、城镇土地使用税等涉及房地产的税收合并为目前各国比较通行的、规范的房地产税，使之成为地方政府的主要税收来源，用于地方建设事业。