长期以来，一些地方依赖“土地财政”推动经济发展。近些年来，由于房地产市场调整、城镇化步伐放缓等原因，土地出让收入下降，“土地财政”也陷入困境，亟待转型。促进“土地财政”转型，需从完善土地产权制度，科学划分事权财权，理顺政府间财政关系，增加地方自主财力，拓展地方税源，规范土地融资机制等方面着力。
“土地财政”的发展历程与特点
“土地财政”模式的兴起可以追溯到1994年分税制改革，以“收入权力逐步集权、支出责任维持下放”为特征的分税制改革重塑了央地政府间财权和事权的分配格局，虽然有效解决了“两个比重”下降的问题，但也加大了地方财政收支平衡压力。
分税制改革后，受制于可自由支配财力的减少，地方政府谋求财力来源的意愿增强，土地以其要素稀缺性、换取收入的直接性等特性，很快成为地方政府在预算软约束背景下快速谋取收入的重要途径。同期推进的城镇土地使用制度改革一方面从立法层面给予了地方政府租售土地的权力，另一方面形成了有偿、有期限的土地流转制度，为地方政府的“土地财政”模式打下了制度基础。随着房地产市场化改革与住房分配货币化，全社会改善居住条件的诉求推高了土地的估值，带来房地产相关税收、土地出让收入持续增长。
“土地财政”发展过程中表现出以下特点：首先，收入组成具有多样性。主要包括地租性“土地财政”收入、与土地相关的税收收入以及依托政府信用，以土地为抵押取得的融资收入。其次，“土地财政”模式下的地方政府对不同类型土地的出让具有策略性。一方面，政府以低价出让工业用地的方式来降低企业的用地成本，吸引企业投资；另一方面，政府通过高价出让商住用地获取土地出让金收入，带动地方基础设施建设与城市化发展。第三，以土地抵押融资为基础的“土地金融”模式逐渐兴起。为了弥补城市建设资金的不足，地方政府着力于搭建各类投融资平台筹集信贷资金。
根据“土地财政”覆盖范围的大小，“土地财政”收入可分为小、中、大三个口径。以小、中口径“土地财政”收入/（地方一般公共预算本级收入+地方政府性基金本级收入）为测算方法，小口径“土地财政”收入占地方财政收入的比重在2011年为35.76%，于2020年达到最大值44.3%后下降，2023年比重为30.90%。中口径“土地财政”收入占地方财政收入的比重在2011年为44.83%，2015年降至37.95%后，2016年至2020年呈上升趋势，在2020年达到最大值54.66%后比重下降，2023年为41.00%。由此可见，地方财政收入对“土地财政”收入的依赖程度在震荡中基本保持稳定。
“土地财政”的历史作用和现实挑战
“土地财政”作为驱动经济高速增长的重要因素，为推动地方经济增长发挥了重要作用。
第一，土地出让收入与土地融资是工业化、城镇化的主要资金来源。2011年至2023年，我国地方国有土地使用权出让金收入年均增长5.11%，对地方事权支出的平均支撑力为21.57%。地方政府在一级土地市场上，通过土地出让获得相应收入，以此提供工业化和城镇化的发展资金，并吸引众多劳动力向城市聚集。同时，在土地二级市场上，地方政府通过土地抵押贷款，获得数倍于直接土地交易收益的收入，对工业化和城镇化起到了“杠杆化”的推动作用。
第二，土地税收是地方政府一般预算的重要组成部分。1994年分税制改革后，地方一般公共预算收入的自给率不断下降。作为“土地财政”收入的一部分，土地税收在2011年至2023年间增长了125.29%，其占地方本级收入的比重始终保持在15%到20%之间，与所得税对地方本级收入的贡献相当。
第三，土地出让收入发挥公共财政的部分作用。“土地财政”模式下，地方一般公共预算主要用于政府正常运转，而城市建设等基础性投入主要来自“土地财政”。以2014年土地出让金安排的支出为例，不考虑土地出让金在前期直接与土地开发相关的道路、供水、供电、通讯、土地平整等支出上的巨大投入，城市建设支出与农村基础设施建设支出合计占支出总额的11.71%，“土地财政”收入较好地弥补了公共财政收入不足所造成的公共财政职能缺失的问题。
“土地财政”在促进地方经济增长的同时，也引发了土地资源浪费与土地资源配置扭曲、产业结构失衡与产业空心化、地方政府债务、财政支出偏好异化等一系列问题与矛盾，尤其是当前经济社会环境的变化使“土地财政”陷入难以持续的境地。
第一，近年来受老龄化等因素影响，我国住房总需求下降，对土地出让收入构成了直接冲击。第二，目前我国城镇化率已达65%，在未来城镇化步伐放缓的前提下，由于城镇化扩张导致的土地需求趋于下降。第三，当前在高质量发展的背景下，经济增长对土地的需求逐渐降低，传统的通过出让土地推动经济增长的“以地谋发展”模式也已不再符合当前经济形势发展变化。第四，地方政府长期采取的“注入土地-土地抵押-城市建设-土地升值-土地出让-还债”的模式也面临巨大挑战。基于此，需要逐步降低地方政府对“土地财政”的依赖程度，并谋求“土地财政”加快转型，探索一条可持续的公共资源生财道路。
深化改革推进“土地财政”转型的政策建议
为促进“土地财政”在新发展阶段的有效转型，应进一步深化改革，为此提出以下政策建议：
第一，完善公有制下的土地产权制度与土地管理制度。一是构建科学规范的征地补偿机制，完善征地补偿制度，切实保障农民权益；二是推进农村承包地与农村宅基地的有偿退出机制，制定合理的承包地与宅基地价值评估机制和退出补偿标准，助力农民向城市自由流动并获得合理的土地收益；三是推动集体经营性建设用地入市改革。
第二，合理划分政府间的财权与事权。一方面，适当加强中央事权。明晰中央与地方事权责任边界，避免委托地方代行中央事权，同时，推进行政机构垂直化管理。另一方面，合理划分政府间财权。在央地政府间合理划分税种，如将消费税逐步划定为地方税。同时要适当下放财权，如下沉部分非税收入管理权限至地方，在提高地方财力的同时也有利于调动地方规范非税收入管理的积极性，还要进一步考虑如何完善增值税和企业所得税分享规则。
第三，完善政府间转移支付体系。一是要推进转移支付运行模式向法治化转变，做到政府间转移支付活动的“有法可依、有法必依”；二是要优化转移支付资金分配结构，逐步提高均衡性转移支付比重，降低欠发达地区地方政府的专项资金配套要求；三是要建立以绩效评价和结果导向为核心的激励约束机制，制定科学考核指标，加大绩效评价结果运用力度，确保将转移支付资金用在刀刃上。
第四，规范土地出让金收支管理机制。一是完善土地收入共享机制，土地出让增值收益应依据城市发展水平与经济政策的调控需求在中央、省和市（县）三级政府间共享分配；二是完善土地出让收支预算制度，要根据年度征地规划、规定的资金用途等标准制定土地出让支出预算，提升土地出让资金使用的效率和透明度；三是完善土地专项基金使用制度，明确规定投资型土地收益基金的计提比例、用途等核心制度，逐步形成健全的资金使用监督检查机制和风险控制机制。
第五，规范土地融资管理。一是要严格管控土地抵押规模，严控地方政府以土地资产为担保的融资行为，不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司；二是要加快地方融资平台改革转型，推动城投平台转型为普通经营性国企，逐步从融资导向的政府平台转型为价值导向的经营企业，体现“市场化、规范化和科学化”的转型取向；三是加强与金融监管机构的合作，实现相关数据的对接共享，构建土地、银行和证券联手防范金融风险的新机制。
第六，完善地方基础设施投融资管理，护航新型城镇化建设。一是鼓励基础设施供给主体多元化，激励民营企业以独资、控股等方式参与基础设施特许经营项目；二是创新基础设施投融资机制，多渠道拓展资金来源，对于符合条件的城建项目，可通过申请财政专项资金、政府产业投资基金、政策性银行低息贷款等方式筹措建设资金；三是对基础设施投资进行绩效考核，广泛开展投融资项目全流程绩效评估，做到“前期有论证、事中有跟进、事后有评估”。
第七，大力发展地方经济，促进税收“开源”增收。一是通过积极财政政策促进战略性创新企业的发展，要进一步健全和完善支持战略性新兴产业的财税政策体系，也要通过财政出资设立投资基金，带动国有资本、社会资本和地方财政共同投入；二是持续优化民营经济发展环境，大力促进民营经济发展，要全面落实公平竞争政策制度，加快废除含有地方保护、市场分割、指定交易、主体歧视等妨碍统一市场和公平竞争的政策；三是扩大高水平对外开放，更大力度吸引和利用外资，要持续加大对外资的政策支持力度，为外商投资企业在地方投资创造优良环境，使外资企业产生良好发展预期，形成稳外资、促就业、增税源的正向循环。
（作者单位：中南财经政法大学财政税务学院）