当前，油气改革方案正在制定中，诸多问题悬而未决，特别是管网环节，是多重矛盾和利益冲突的交汇点，关乎此轮改革成败。笔者认为，我国油气体制改革的总体目标是：按照市场化原则，打破垄断，引入竞争，构建有效竞争的市场结构和市场体系，建立起符合我国经济发展阶段和油气产业发展阶段、能够确保我国能源可持续发展的体制机制，不断满足整个社会快速增长的油气需求。推动我国油气体制改革，应从短期和中长期进行有效规划，明确改革的路径及具体的政策措施。
短期目标（未来3-5年）
激活市场竞争性，扩大基础设施的建设和天然气能源的市场份额；上游先行，实现油气源多元化竞争；中游协同，建立统一标准，实现管网第三方准入，并形成有效的监管体制机制；建立合理的价格机制和法律体系规范市场行为。本阶段主要目标是增加供给，降低价格。
1．法律（案）先行，科学有序引领油气行业全产业链改革
制定专门的石油、天然气法或改革法案，引领和指导油气改革，明确改革目标，统一改革行动，推动能源生产和消费革命，统筹推进全产业链改革，系统解决油气产业发展面临的体制障碍。
建立健全以《石油天然气法》为核心，以天然气专项法为支撑的完整法律框架。提高法律法规的可操作性，使其更适应天然气勘探、生产、输送、储配和利用的特点，并完善相关的实施细则和配套法规，以保障油气基本法和天然气专门法的贯彻实施。
2．以上游开放为突破口，推动矿权和进口权开放增加油气供给
建议成立归属于国土部门的探矿公司，明确矿源后竞争开采权，并严格采取勘探进度跟踪监督，对闲置矿源的情况进行有效治理。以目前尚未登记的常规油气区块和非常规油气区块为突破口，放宽市场准入限制，通过公开招标发放许可证等方式鼓励各类资本进入。
以推行混合所有制改革为契机，推进油气行业各类资本交叉持股、合作经营。鼓励国有油气公司将其持有的油气资源探矿权、采矿权用于与民营企业的合作。以深化行政体制审批改革为动力，取消政府对气源进口的行政审批权，允许更多的经营主体从事气源进口业务。通过气源引入，实现气源的多样性，打破当前的上游气源垄断，促进油气源头的竞争，增加供给，提高资源配置效率，为中下游的市场化改革创造条件。
3．加大中游管网、储气库、LNG接收站等基础设施建设，尽快落实第三方准入
将管道运输与燃气销售业务相分离，实现管网独立并公平开放，是协调上下游利益关系，推动天然气行业健康发展的必行之举。以管网第三方准入为突破口，实行网销分离、输配分离、储运分离。可考虑先由较易改革的长输管网和LNG接收站开始，遵循财务分离——业务分离——产权分离的次序渐进改革，最终形成各环节相互独立、彼此竞争合作的格局。
开放管网投资、建设市场，鼓励多方投资者介入，逐步建立起以市场化融资为主，政策性金融机构融资、财政拨款和国际融资共存的多元化融资渠道，加快管网基础设施建设，增强管网调节、调峰能力。尽快落实管网互联互通及向第三方接入服务，加强对接入条款、服务价格和服务质量的监管，以确保运营主体提供非歧视性服务，为培育竞争性市场创造条件。
4．深化天然气价格改革，尽快核定管输成本
理顺天然气价格体系，使价格真正反映总成本水平和供需格局，解决居民生活用气与各省门站价格倒挂的问题，消除居民用气与工业、商业用气的交叉补贴现象。同时，建立完善对生活困难人群和一些公益性行业的定向补贴和救助机制。按补偿成本、合理收益的原则确定储气价格，建立峰谷气价、季节性差价等激励性价格政策。
5．建立统一的国家天然气和储输管网设备标准，为多元化运营奠定管理基础
我国天然气气源多样，标准不一，使得管网交易和下游用户天然气品质稳定性和互换性困难极大。应借鉴国外经验，合理确定管网中新建管道的压力等级。管网压力等级不宜过多，要形成适合我国国情的国家标准，为互联互通做好技术基础准备。推进天然气联网，对各来源的入网天然气制定统一标准，保证管网中气体质量稳定、可用和安全。统一规范入网气质条件，适时实行能量计量方式。
中长期目标（未来5-15年）
培育中游自然垄断环节的市场参与主体，推动全国天然气管网的形成与完善；管网独立，网运分离，形成上游与下游多主体、多元化产权与资本竞争，中游由政府监管的“X+1+X”为主的市场格局。本阶段主要目标是健全市场，完善机制。
1．区分竞争性和非竞争性业务，全面实现管网独立和公平开放
针对我国油气行业纵向一体化、竞争性业务和垄断性业务捆绑经营的问题，实施全产业链市场化改革，打破垄断，促进竞争。推动天然气开采、管道运输与天然气销售业务相分离，实现管网独立和全面的无歧视公平开放。天然气输气、城市配气等业务具有自然垄断性，政府应该加强监管；天然气进口、批发和零售环节以及燃气设备生产业务等属于竞争性业务，政府应放松准入管制。
运输与销售业务的分离，能为天然气合理定价奠定基础，有利于管网作为公共产品的价格更加透明与公正。将国内天然气骨干管网业务合并，并纳入LNG接收站和储气库等基础设施，成立一个新的国有天然气管网公司。对天然气管网和相关设施无歧视地向第三方公平开放，采用混合经济方式，允许多元投资主体参与投资。
2．形成气源价格完全由市场决定，输配成本由政府监管的天然气价形成机制
针对天然气行业相关环节的不同属性，形成“放开两头，管住中间”的定价机制。对于具有竞争性的上游生产和下游销售环节，其价格应放开由市场竞争形成。对于具有自然垄断性的中游管输和配气环节，政府须对其成本和回报率进行监管，核定网络运输、LNG接收站、储气库的成本和固定收益率，建立相应的价格调整机制。
3．借力市场，适度采用收费特许权经营和市场化融资方式
推动更大范围内区域市场的自由竞争，打破行业垄断和市场分割，加强省际、城际管网的互联互通和统一市场体系建设，促进公平竞争，为天然气资源的优化配置和普及应用创造条件。适度采用收费特许权经营和市场化融资方式，区分国家管道与地方管道。由国家层面统一进行动脉管网体系的整体规划，采用特许权经营的方式对项目进行竞标，通过市场化的手段进行融资，既加快管网建设，又便于管理和管网维护。
4．推动企业股份化改革，合理降低国有持股比重
我国天然气中上游国有控股比例高，产权缺乏多元化和流动性，以至于导致中、上游企业垄断了天然气生产与配送，生产效率低下，天然气价格较高。可通过特许投标、股份晨报、降低股权等形式推动大型国有企业的渐进式产权改革，有效打破政府国有垄断，逐渐实现国有资本的推出和非国有资本的介入。
5．建立独立、统一的天然气专业监管机构
积极推动建立独立的、专业的天然气监管机构，专门负责天然气行业的监管与改革。监管机构的组成人员应当包括政府人员、行业专家、法律专家以及经济学家等。专门机构的建立有利于独立开展天然气行业改革监管和指导，专业、科学、有效地推动天然气行业健康发展。
油气体制改革应以“放开两头，管住中间”为原则，上游先行、中游协同、统一标准、政府监管，打破一体化垄断，形成“两头放开竞争、中间政府管制”的“X+1+X”市场结构。“1”代表中游自然垄断环节，保证两点之间只有一套管网。应成立多家管网公司，鼓励多家公司经营不同线路，在输送成本、管理效率上构成竞争，降低成本、提高效率。天然气勘探与开采、批发、销售和其他配套性服务业，属经营性、竞争性领域，应在加强政府监管的前提下，促成其打破区域性垄断，走向市场经济，引入适度竞争，即两个“X”。
(作者单位：中国国际经济交流中心、中央财经大学政府管理学院）